建瓯市集体林权改革的经济效应分析
2012-07-17杨珊珊甘满堂
杨珊珊,甘满堂
(福州大学社会学系,福建 福州 350116)
我国的集体林场长期以来一直存在产权不清、利益分配不合理的情况,这在很大程度上影响了森林的可持续经营。集体林权改革 (下称 “林改”)一直是近些年来的热点话题,特别是在林地面积较大的省市地区,林改是农村经营体制的又一次大调整。2003年6月,《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(中发 〔2003〕9号,以下简称 《决定》)明确主张“国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等,都可单独或合伙参与林业开发,从事林业建设。”这标志着中国集体林权制度改革的开始。随后,福建、江西、辽宁、浙江四省相继按照中央林业精神进行了以 “明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”为重心的集体林权改革试点。
福建省作为南方的重点林业省份,在其现有的林地权属中,国有占10%,集体占90%;林木所有权构成中,国有占15%,集体占85%,属典型的集体林区[1]。目前,福建省的森林覆盖率高达63.1%,继续稳居全国首位[2]。自20世纪80年代初以来,福建省的集体林权制度改革一直走在全国的最前列,2003年初更是成为新一轮集体林权制度改革的首个试点省份。截至2010年,福建省已基本完成产权明晰、承包到户的集体林权制度改革任务。
建瓯市位于福建省北部,闽江上游,武夷山脉东南面、鹫峰山脉西北侧,属中亚热带海洋性季风气候,年平均气温19.3℃,降雨量1600~1800mm;是福建省面积最大的县级市,疆域总面积4233km2,其中山地34.6万hm2,耕地3.28万hm2,为典型的“七山一水二分田”的地貌类型。特定的地形、地貌和气候条件,决定了建瓯市是建设海峡西岸经济区绿色腹地的重要城市,也决定了森林经营和集体林权改革在建瓯市经济和社会发展中占有重要地位。本研究对建瓯市房道、徐墩、吉阳等三个乡镇的森林资源经营现状及林改成效进行调查研究,分析了林改的经济效应。
1 数据来源
1.1 调查问卷
对建瓯市房道、徐墩、吉阳等三个乡镇开展调研,主要调研三个乡镇的森林资源经营现状和集体林权改革成效,以及相关部门对林改的意见和建议等。以分层随机抽样与典型调查相结合的抽样方法,抽取了3个乡镇22个村庄的380位村民,进行以问卷访谈为主,参与式集体访谈为辅的评估方式。其中问卷的有效回收368份。问卷发放及回收情况见表1。
表1 问卷调查概况
1.2 资料检索
查询政府信息网或其他信息网收集有关法规、政策和规定,以及部分技术规程相关资料;查阅建瓯市志、林业志等,了解地方经济和林业发展相关情况。通过与有关技术单位沟通,获取技术规程等资料,向乡镇政府部门或其他单位 (如统计局)查阅地方统计年鉴或有关资料,获取各地方经济、社会等的情况。
2 集体林权改革的相关利益群体分析
2.1 林地所有权者和使用权者
根据 《土地管理法》、 《土地管理实施条例》及《确定土地所有权和使用权的若干规定》确定土地所有权和使用权,建瓯市的森林资源所在林地所有权分国家和农民集体所有两种,林地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位、其他组织或个人,并且按照 《中华人民共和国森林法》和 《福建省林地管理办法》对林地所有者和使用者的合法权益进行保护。林地和林木所有权归集体所有,农户以承包形式获得林地和林木使用权。
2.2 林地承包者
随着集体林权制度改革的推进,建瓯市90%以上集体林地已分山到户,且部分林地的林权以承包的形式被流转。按照林地大小,拥有经营权的农户可大致分为3类 (收入水平的评估指标,以家庭年收入与家庭拥有电器与车辆的种类来衡量):(1)大的林地经营户,承包了大面积林地的林户,占整个调查范围农户数量的20%~30%,他们的林产品收入较高,一般较为富裕;(2)中等的林户,占整个认证范围农户数量的50%~60%,他们所拥有的林地面积比较平均,林产品收入在中等水平,属于中等收入水平;(3)小的林户,占整个认证范围农户数量的20%~30%,所拥有的林地面积很小并缺乏技术和资金实力,林产品收入所占家庭总收入比重较小,一般靠在外打工或经商等,其中部分林农生活水平较低,属于低收入的贫困家庭。
2.3 乡镇和村级行政人员和林业工作人员
乡镇林业站负责实施认证工作的落实,作为主要组织者和技术服务人员,他们也对随后的造林维护及林地使用进行监督。村干部和村委会,作为森林管理和经营的主要组织者,是谈判和村决策的主要协调者,也是土地承包和拍卖的调解人,负责落实与村民和林地承包者相关协议的签订。
2.4 市林业主管部门和其他部分机构
市林业局参与森林经营与林权流转的设计、执行、监测与评估;其他还有相关部门如水利局、环保局、国土局、旅游局等为林改的评估和实施提供了数据资料。
3 集体林权改革的经济效应分析
3.1 对地区经济发展的带动效应
3.1.1 直接的经济效益 集体林改后,林业结构得到了适当调整和改造,主要是改进了竹林和用材林的培育措施和经营模式,通过竹阔混交林的营建、毛竹低产林的改造、地面植被的改善等进行营林和管理规划,保证了森林的生态效益,提高了竹林生态系统的稳定性。同时,在此基础上调整了竹林结构和经营模式,提高了经营管理水平,保障了竹林的经济效益。竹林经营的社会经济效益增收估算如表2所示。
3.1.2 对产业结构的影响 建瓯市众多林产品加工企业规模相对较小,产品质量档次低,同质化程度高,管理水平较低。林改后,企业进行规模化经营,开展大规模FSC森林认证后,能引导企业进行产销监链COC认证,逐步改进自身加工程序和技术,提高企业管理水平,生产有差别产品,走多元化发展路线,提升市场竞争力。建瓯市2005—2009年间,三大产业的比重由2005年的34.9∶25.8∶39.3,调整为2009年的29.95∶32.62∶37.43。第一产业所占的比重逐年下降,第二产业比重在连续13年保持快速增长的势头强劲[3]。
表2 集体林权改革直接经济效益
3.2 对村庄经济发展的影响
林改以来,村集体的林权分配到家庭或个人手中,带动了林农增收。由FSC森林认证所带来的经济、社会和生态效益对林地周边的村庄来说,意义是十分重大的。因为它不仅可以增加村民的基本收入,还可以通过可持续的发展方式来达到人、自然与社会的和谐共处。
通过集体参与式访谈和个体访谈,调查的22个村庄中,村庄内有10家以上企业的村庄有3个,占13.6%;而19个村内的企业数低于10家,并且有8个村庄内没有1家企业,占总量的36.4%。可见,村办企业不构成村庄的主要财政收入来源。
在村庄财政收支的调查中,有17村的财政收入超过10万 (包括10万),占68.2%;5个村的财政收入低于10万,占31.8%。有18个村的财政支出超过10万 (包括10万),占81.8%;而4个村的财政支出低于10万,占18.2%。从总量上来分析,村财政收支基本上相抵消,即收支平衡。调查发现,那些支出大于收入的村庄,其财政主要用于投入社会公共基础设施建设,改善村庄的便民设施如修桥、修马路或增加村民集体设施。调查还发现,大部分的村财政收入来源于林地出租和上级拨款,这是林改给村庄带来的增收项目。而以企业为基础的实业收入却不占什么比例,这表明此地区村庄经济发展还有很大的提升空间。
在22个受调查村庄中,有17个村庄有把林地转让给林业公司,占80.9%;只有4个村庄没有把林地出让出去,占19.1%。在合作方式上,主要是以租金和分成的方式出现。其中有9个村庄的合作方式是把林地出租出去,占52.9%;有7个村庄是以分成的方式与林场合作,占41.2%。村财政收入中不靠林地出租的有1个村,仅占4.55%,林地出租占村财政收入20%~40%的有6个村,占9.1%,40%~60%的有9个村,高达40.95%,60%~80%的有3个村,占13.65%,80%~100%的有1个村,占4.55%。
此外,被调查村庄的村民年均纯收入为4810.86元,达到了全国农村人均收入水平,有的村庄的人均收入甚至已经过万。调查发现,农村建设搞得较好的乡村,大多是林权改革到位,林业经营发展较好的乡村,而林业生产经营活动是空白的乡村,其各个方面发展都不是很好。建瓯市林业产业发展较好的乡村在解决村庄教育、道路、卫生、治安、水利供给等公共产品之后,还向村民个人发放教育、医疗与养老补贴,极大增加了村集体的凝聚力和村民的归属感,同时也减轻了政府的负担,成为当前新农村建设的重要产业。
3.3 对村民生活水平的影响
林业收入增长率是衡量林业经济发展状况的重要指标,因此林业收入增长率的变化在很大程度上反映了林改对林农增收的绩效[4]。根据368份问卷的数据结果来看,有11个村的人均收入超过了5000元。根据2009年的 《农村经济绿皮书》,2009年农村的人均收入突破5000元,人民生活水平得到明显提高,生活质量有显著改善。而从这组数据可以看出,大部分村庄的人均收入接近或超过5000元,已经达到了全国的平均水平。回溯原因,主要是改革开放的不断深入,经济也得到迅速的发展,村民的收入在经济发展的带动下得到增长。此外,从各个村委会的集体式参与访谈中了解到,村庄中参与FSC认证的林农收入比未参与认证的林农增幅更为显著。
在村民第一经济来源的调查中,林业收入是第一经济来源的有16个村,占76.2%,农业种养殖收入的有三个村,占了14.3%。数据分析表明 (表3),村民的主要收入来源是农林业,尤其是依靠林业收入,调查的22个村中有16个村,占72.7%;81.7%的农村家庭的林业收入在家庭经济收入的比重有增加,并且有22.7%的人认为带来的增加很多,没有人认为林业收入的比重由所下降。可以看出,自从本世纪初开始进行林权改革以来,农村每家每户都分到了一定数量的林地,林地所有权归属于自己,村民有经营、出租、买卖的自由,个人对自留山将拥有永久林地使用权,对责任山拥有长期使用权,权利人可以抵押、担保、转让、继承,自由处置。当地政府不能规定侵权性的限制性条款,干涉林地所有者的经营行为,一切都不再像改革前那样由集体大包大揽,因此,村民从事林业经营或活动的积极性得到打击。而在自由经营的过程中,主要出现了3种情况:一种是经营自家的林地 通过种植一些经济型作物来提高家庭收入 降低收入的波动性,改善自身的生活水平;另一种情况,有些村民敢于冒险、打拼,其通过承包别人的林地,大规模地进行林业种植,以市场拉动规模,以规模带动效益,来增加自己的收入;另外,还有些村民把林地的经营权转让给林业公司或者企业,从中赚取收入。当然,不论是哪种情况,相比于以前,林业经济都可以显著增加村民的收入,提高村民的生活水平,降低农村家庭收入的波动性。
表3 村民主要经济收入来源
此外,对村民的生活质量的调查发现,368户村民中有363户家庭有彩色电视机,占98.6%;有空调的家庭有80户,占21.7%;有洗衣机的家庭有299户,占81.5%;有电脑的家庭有116户,占31.5%,有摩托车的家庭有312户,占84.8%;有电动车的家庭有94户,占25.5%。说明,农村人们的生活水平有了很大提高,物质条件也得到改善,从以前的解决基本温饱到目前的一般小康水平。
4 总结
简而言之,林业经营和林业活动的发展,不仅带动了本行业的壮大,而且还促进了相关行业的迅速崛起,比如运输业和采伐业。这样一来,林业经济的发展首当其冲地就给当地村落提供了大量的就业机会,吸收本地农村剩余劳动力,缓解人口对土地的压力,对整个村庄的劳动力市场结构产生重大的影响;其次,还为村财政提供资金来源,给逐步实现村村 “五通、四改”的目标 (即:电、通路、通水;通广播电视、通邮政电信;改院、改厕、改厨、改圈)提供强大的资金后盾,并而推动以洁净 “田园、水源、家园”为主要内容的村容村貌整治工作的进程,即亮化、美化、绿化环境。最后,在增强村民的卫生意识、文明意识、生活水平和文化活动水平方面也有明显作用,林企的税收性收入对于村集体加强公共基础设施和便民设施的建设,有着特殊的地位。
[1]福 建 省 林 业 厅 .福 建 林 业 概 况 [EB/OL].http://www.fjforestry.gov.cn/Index.aspx?NodeID=13.
[2]苑铁军.森林福建,落子生态战略大棋局:福建大造林系列报道之谋划篇 [N].中国绿色时报,2011-06-28(1).
[4]国家林业局.2010中国林业发展报告 [R].中国林业出版社,2010:22-29.
[5]贺东航,田云辉.集体林权制度改革后林农增收成效及其机理分析——基于17省300户农户的访谈调研 [J].东南学术,2010(5):14-19.