铁路生产办公房屋产权产籍管理研究

闫剑宇

（铁道部运输局工务部 主任科员，北京 100844）

铁路生产办公房屋是服务铁路运输生产的重要基础设施，是铁路多元化经营的重要资产，是铁路改革发展的重要资本[1]。产权产籍管理是铁路生产办公房屋管理不可或缺的组成部分，如何做好这项工作，以适应铁路多元化经营的需要，避免此项工作成为制约铁路投融资体制改革的瓶颈，是铁路房建管理部门必须面对的一个重要课题。

1 铁路生产办公房屋的产权产籍管理与权利属性

铁路生产办公房屋，是指铁路生产房屋和铁路办公房屋。铁道部《铁路房屋建筑物大修维修规则》（铁运〔1999〕146号）规定，铁路生产房屋是指与铁路客货运输直接有关的各种房屋和为运输服务的各种设备制造、修理、加工等直接有关的各种房屋，及为上述活动存放设备、材料及物品的各种房屋。铁路办公房屋是指站段级及其以上单位用于办公的各种房屋。

铁路生产办公房屋的产权管理，是指依法办理铁路生产办公房屋的所有权登记的全过程；铁路生产办公房屋的产籍管理，是指对铁路生产办公房屋的产权档案、地籍图纸、账册、表卡、证件归档、统计及利用等管理活动。

铁路生产办公房屋的产权表现形式是依法领取的《房屋所有权证》。房屋所有权证是铁路生产办公房屋的产权证明文件，表明该房屋的产权主体是谁，产权内容及其权利范围等基本问题。

从法律概念上讲，铁路生产办公房屋作为不动产，属物权。而作为物权中的不动产，依法登记是其法定公示手段。《物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。这表明，原则上不动产物权登记是不动产物权的法定公示手段，是不动产物权设立、变更、转让和消灭的生效要件，也是不动产物权依法获得承认和保护的依据。建设部《城市房屋权属登记管理办法》规定，申请人应当按照国家规定到房屋所在地的人民政府房地产行政主管部门(以下简称登记机关)申请房屋权属登记，领取房屋权属证书。房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证。也就是说，房屋所有权证是城市规划区国有土地范围内的房屋所有权的唯一合法凭证，必须依法向在登记房屋所在地的人民政府房地产行政主管部门申领。这些规定表明，房屋产权必须以登记为基础，及时办理产权登记，是产权产籍管理的重要活动。

从铁路改革与发展来看，铁路生产办公房屋产权产籍管理也是铁路投融资体制改革和铁路多元化经营的需要。无论是国家铁路投融资体制改革，还是铁路多元化经营，铁路投资主体多元化最基本的要求就是产权清晰，而作为铁路重要国有资产的生产办公房屋产权清晰的标准就是产权人依法持有《房屋所有权证》。可以说，铁路生产办公房屋产权产籍管理是铁路投融资体制改革和铁路多元化经营中一项最基础的工作。

2 全路生产办公房屋产权产籍管理现状及存在问题

2.1 铁路生产办公房屋数量多，分布广

截至2011年底，全路生产办公房屋面积为 8 301.3万m2，遍布于全国31个省 （市、自治区）。既有位于大中小城市规划区内的，也有位于城市规划区外乡村及山区的。

经过初步调查，房建技术台账上的数量和固定资产上的房屋资产数量不一致，房屋所有权证与实际房屋资产也存在许多不一致，产权产籍管理难以满足铁路多元化经营对日常数据统计的需要。

2.2 铁路生产办公房屋确权领证率低

目前全路生产办公房屋领证率较低，据统计，截至2012年6月，平均领证率31.32%，有的单位确权领证工作基本没有开展，详情见表1。由于历史原因和行业管理特点，铁路生产办公房屋历来未向地方政府办理确权手续，且许多铁路生产办公房屋是根据铁路运输需要，自行下达计划、自行建设，竣工后自行组织验收，因而规划、建设手续普遍缺失，加之历史遗留问题和纠纷的普遍存在，难以满足房屋确权办证要求。

表1 全路生产办公房屋确权领证一览表(截至2012年6月)

2.3 目前铁路生产办公房屋确权领证存在很大的困难

按照建设部 《城市房屋权属登记管理办法》规定，新建房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关证明文件。铁路有许多房屋建造年久，房屋现有归档资料不齐全，特别是2000年以前建造的房屋建设工程规划许可证、施工许可证不完整，基础资料整理有困难。与此同时，国家确权领证政策性、程序性要求严格，手续繁杂，牵涉部门多，涉及地方政府许多部门的行政监督、审查、许可程序。另外由于铁路点多线长，生产办公房屋沿线分布，办理房屋权属登记需现场对房屋进行测绘，工作量相当大，办理费用高，房屋确权领证存在极大的困难。

2.4 产权产籍管理较为分散，产权产籍资料偶有丢失现象

目前，全路生产办公房屋产权产籍管理模式不一，档案资料管理也较为零乱，甚至原始证件包括房屋所有权证、原始征地拆迁、竣工验收等资料存放分散无序，有的存放在铁路局档案室，有的存放在房管所，有的存放在房建段，还有的存放在使用单位。经过撤销分局、撤并站段、主辅分离，原来的管理人员退休、离职，调动频繁，产权产籍资料丢失现象偶有发生。

3 做好铁路生产办公房屋产权产籍管理的建议

3.1 理顺体制，明确职责，建立健全规章制度

1）贯彻落实铁道部《关于推进铁路多元化经营的意见》（铁办〔2011〕48 号）文件精神，进一步理顺管理体制，明确定位铁路房建系统为铁路多元化经营的重要组成部分，组建的房产建筑段等房产基层段，作为路局运输辅助单位。

2）明确铁路局土地房产处作为铁路生产办公房屋产权产籍业务主管部门的职责，房屋所有权证原件及确权领证的原始资料必须由铁路局集中统一管理，存放铁路局档案室、土地房产处或者铁路局房管所。必要时，土地房产处可委托房管所、房建段承担产权产籍辅助性、技术性管理工作。

3）尽快制定《铁路生产办公房屋产权产籍管理办法》，对铁路生产办公房屋产权产籍进行专门规定，以便铁路生产办公房屋产权产籍管理有章可循、有法可依。

3.2 以产权登记为核心，一并抓好产权产籍管理工作

产权登记是房屋产权管理的一项最基本工作，也是产权产籍管理最重要、最核心的工作。《房屋所有权证》是产权产籍资料中最重要的内容。首先要对既有房屋进行彻底清查，摸清底数。建立产权登记簿，对照房建台账和单位固定资产账簿进行核对，对不一致的房屋进行现场核查，核查结果据实登账。其次，不仅要抓好已领证的产权管理，也要抓好尚未领证的产籍管理工作。

1）产权管理是产籍管理的基础。在房屋权属管理中，首先开展的是产权申报登记、房地测绘等产权管理工作，过程中积累的资料档案即为产籍资料，因而产籍管理是在产权管理基础上进行的。

2）产籍管理为产权管理提供依据和手段。产籍资料记录了各种产权的来源和演变情况，具有档案性质，它来源于产权管理，又服务于产权管理。确认产权、处理产权纠纷等产权管理工作时，都必须查询和取证于产籍资料。若没有详尽的产籍资料，产权管理就很难进行。

3）产权、产籍管理互相依存、互相配合。产权管理是对房屋权属及其变化的管理，产籍管理是对产权产籍资料档案的管理，二者对象不同，工作程序、方法不同，但是它们之间有着密不可分的联系。搞好产权管理即为产籍管理奠定了基础，而良好的产籍管理又可保障产权管理工作顺利开展，因此，必须同时抓好产权和产籍管理。

3.3 从源头控制，把好新建房屋登记领证关

房屋登记领证的各种规划许可、施工许可等手续和批复都是在建设过程中申领的，这些是办理房屋权属登记的必要手续。如果待验收完成移交运营后，再行补办这些手续，往往时过境迁，甚至成为不可能完成的任务。即使能够想办法弥补，不仅要补交各种费用，还有可能缴纳高额的罚款。结合铁路实际，一般由建设单位牵头办理房屋所有权证登记申领，因其具有其他单位不可比拟的优势。

1）建设单位牵头办理房屋确权领证有专业技术力量保障。设计、施工、监理等队伍的专业技术力量完全可以应对地方政府房地产主管部门的各项专业技术审核，建设单位对于工程有着全面了解和掌握，对于规划、施工、质量监督等方面所提出的专业技术问题，完全可以牵头相关部门给予明确答复。

2）建设单位牵头办理房屋确权领证有着协调地方政府及其主管部门的优势。铁路新线建设不是铁路部门一家的事情，涉及地方政府及其各个部门；另一方面，地方政府也比较支持铁路新线的建设，有的地方政府不仅完全承担征地拆迁任务，还为扩大投资规模出资。所以，在建设期间，路地双方关系比较融洽，房屋确权领证的税费也比较容易获得减免。

对于新建铁路（含合资铁路）建设项目中的铁路生产办公房屋，在静态验收或者初步验收时，须具备领取房屋产权登记的条件。在正式验收时，须已领取房屋所有权证。铁路房建部门对于缺少房屋产权登记必备资料的或者尚未领取房屋所有权证的，应不予签字接管验收。

3.4 逐步解决既有铁路生产办公房屋确权领证问题

既有铁路生产办公房屋确权领证问题往往是历史遗留问题，资料缺失补充难。针对此项工作的难点和问题，要加大力度，打破常规，克服困难，合力攻坚。

1）进行分类梳理，分步实施，先易后难，因地制宜。可以先市区后沿线，首先对三等站及以上站区或地区的生产、办公房屋进行登记办理，其次对其他站区的房屋进行登记。

2）针对资料缺失的情况，一方面可以组织相关人员到地方政府、铁路局档案部门及有关单位查找、复印房产权属来源资料，以此满足权属来源资料审查的要求；对于确实查无资料的，可由铁路部门领导带领专业人员分别向省市县地方政府主管部门进行专题汇报，介绍铁路房产的历史沿革，对铁路土地房产管理情况进行解释，沟通协调，说明资料缺失的原因。积极争取地方政府支持，按照“尊重历史、特事特办”的原则，由路局出具权属来源证明，以此解决部分地区权属来源举证的难题。

3）充分发挥铁路车务、车站对外窗口单位的作用，积极协调地方政府及其有关主管部门，依托路地良好关系，获得支持。

4）把握好城市规划、城市拆迁、设立经济开发区等时机，推进辖区内铁路生产办公房屋确权领证工作。此外，城市房屋总登记、房产大调查期间，对资料审查手续不太苛刻，也容易确权领证。

3.5 做好产权产籍日常管理，确保“准”、“全”、“新”

做好产权产籍日常管理，特别是翻建、改建、扩建的铁路生产办公房屋包括文化、教育、卫生、宿舍等其他房屋，应在工程竣工后，及时办理房屋所有权登记或房屋现状变更登记手续，保持“准”、“全”、“新”。

“准”，即资料的可靠性，内容与数据都与实际情况相符，真实无误地记录房屋所有权人的产权关系，房屋状况、占用土地使用状态等内容要求。产权来源清楚、证件手续齐备、符合法律法规及有关政策要求，图、档、卡、册内容一致。

“全”，即资料的完整性，一是所辖空间范围房屋都有产权产籍资料，既不重复，又无一遗漏；二是在时间范围上产权产籍资料应是反映房屋产权沿革及状况，由始至今的变化过程的完整记录，具有连贯性；三是每幢房屋或每间房屋都有成套的资料，所需的各种图册、证件证明及附件都配套齐全，具有系统性。

“新”，即资料的现时性，产权产籍资料能反映当期产权关系、房屋状况的最新资料，具有及时性和现时性。

3.6 利用先进技术手段，实现管理数字化、网路化

做好产权产籍管理工作，应综合应用现代的管理科学，采用先进的技术手段和先进设备，建立电子信息化管理系统，对房屋产权产籍信息进行科学加工、分类、处理、查询、保存和传递，实现数字化、网络化，达到铁路生产办公房屋产权产籍管理现代化。

4 结束语

面对铁路生产办公房屋产权产籍管理基础差的现状，尤其是确权领证更是一个薄弱环节，我们应该加强这项工作，而不能再允许继续产生新的此类遗留问题。铁路生产办公房屋确权领证工作如果从源头上失控，留下的不仅是遗憾，而且会给铁路改革发展造成难以弥补的损失。应该从源头上着手控制，夯实基础，以适应铁路改革多元化经营的需要，避免此项工作成为制约铁路投融资体制改革的瓶颈。

[1]张千里.转机制 闯市场 大力推进多元化经营[J].铁道经济研究，2011（3）：7-10