水利水电工程合同变更索赔的风险分析及对策

祝靖

(国电大渡河猴子岩水电建设有限公司，四川康定 626005)

水利水电工程的特点是专业多、技术要求高、水文地质情况复杂、工期长，在工程实施过程中，出现设计修改(如工程量和工程项目的增减及技术标准的变更等)或者因外部环境的变异、施工措施的变化、突发性不可抗力事件、合同管理失调及非承包人责任而为完成合同必须增加费用的情况时有发生，为此，在工程合同实施过程中出现变更和索赔是难免的，其风险也是必然的和客观存在的。

变更索赔率(即变更索赔金额与合同金额之比)的大小在一定程度上反映了该工程设计水平和管理水平的高低。设计质量是确保工程造价的关键，如果设计精度不够，工程在实施过程中必然会出现大量的修改和补充，客观上造成变更索赔的基本条件。如某电站导流洞进口工程，仅新增锚索支护一项变更就增加上仟万元的投资。

1 变更和索赔的一般概念

1.1 变更的概念

变更不是指对合同的实质性变化，而是如FIDIC 合同条件中和水利水电施工合同范本所指的范围:(1)增加或减少合同工作量;(2)省略工程，但如被省略的工程是由业主或其他承包商实施的除外;(3)更改工程的性质、质量或类型;(4)更改一部分工程的标高、基线、位置和尺寸;(5)进行工程完工需要的附加工作;(6)改动部分工程的施工顺序或施工时间;(7)增加或减少合同的工程项目。

1.2 索赔的概念

索赔是合同双方因一方违约未履行其合同规定的义务责任和风险而使另一方遭受损失，则受损方向责任方索取费用和工期补偿的事件。

(1)以索赔对象划分又分为:

①因承包者违约造成工程质量缺陷、工期延误和损害业主的设备等使业主受损，业主向承包者提出违约索赔(一般称为反索赔);②因业主违约或非承包者的责任而造成承包者受损，承包者向业主提出索赔(一般称为索赔)。

(2)以索赔的内容划分又分为:

①受损方要求费用索赔;②受损方要求工期补偿;③受损方要求工期、费用索赔。

第二，组织制订水利发展“十三五”规划。“十三五”时期是全面建成小康社会的攻坚时期，也是贯彻落实党的十八大精神、加快水利改革发展的重要机遇期。要准确把握水利面临的新形势和新要求，超前开展重大战略问题研究，抓紧谋划“十三五”水利改革发展的主攻方向和重点目标任务。同时，抓紧完成全国水资源保护规划、水利现代化规划纲要等一批重大规划编制和协调报批工作。

1.3 变更往往伴随着索赔

由于工程实施中出现的意外事件是多种多样的，有的事件的发生究竟是属于变更范畴，还是属于索赔范畴一时很难确定，往往变更伴随着索赔。如猴子岩水电站导流洞工程因新增了很多工程项目，增加了工作量，承包人提出工期索赔以及因工期延长、材料价差索赔等;仍为该工程，业主要求合同工期不能变，而承包方为此要求增加投入，提出费用索赔。又如，有时设计变更或业主要求减少工程量和工程项目，承包方可因人员窝工、施工设备闲置、利润减少提出费用索赔。因此，对变更索赔的风险分析必须进行综合分析。

2 变更、索赔的成因分析

水电工程合同管理中有关变更、索赔的成因及主要内容见表1。

3 合同管理各阶段中的变更、索赔风险分析

一般情况下，合同管理的全过程大致可划分为五个阶段:准备阶段、招评标阶段、决标及合同签署阶段、合同实施阶段、完工验收决算阶段。在以上各阶段，因工作质量或其他情况都有可能产生变更和索赔。

表1 水电工程合同管理中有关变更、索赔成因及主要内容表

3.1 合同管理各阶段的主要工作

准备阶段的主要工作是合同立项申请及批准、招标文件的编写和审查等。招评标阶段的主要工作是发布招标公告、对潜在的投标人的资质进行预审、发招标邀请书，发售招标文件，组织标前会，投标、开标、评标及评标报告等。决标和合同签订阶段的主要工作是根据评标报告确定中标者、发中标通知书、合同谈判、合同的签订等。合同实施阶段的主要工作是发布开工令、批准施工组织设计文件、组织协调施工、变更索赔处理、工程价款结算、完成合同等。完工验收和决算阶段的主要工作是完工申请报告、完工验收资料、完工鉴定书、完工移交书、完工决算。

3.2 合同管理各阶段的工作与变更索赔

(1)准备阶段:该阶段是合同管理的基础、根本，若招标文件精度不够，合同文件编制粗糙，则该合同管理先天不足，实施过程中变更和索赔绝对少不了。

(2)招评标阶段:该阶段是合同管理好坏的前提。若对潜在的投标人的资质预审不认真、不严格，使不合格者入围并中标，则后果严重，合同工程的进度、质量、投资都很难控制。又如，招评标时的补遗、答疑材料都是合同文件的组成，如合同文件不严密、不全面，在合同实施中会出现对合同文件条款的解释发生异议，也会引起索赔。

(3)决标和合同签订阶段:该阶段是合同双方签约、承诺的阶段，也是合同管理的依据。在不改变招标文件的实质性意愿前提下，对评标中提出的问题和评标中发现的问题、潜在问题，在合同谈判中有必要以书面形式加以澄清，可以减少不必要的变更和索赔。

(4)合同实施阶段:该阶段是合同管理的关键阶段。在合同实施过程中，前三阶段隐含的问题在该阶段将全部显露出来，并还可能出现一些意想不到的事件，再加上管理协调不善，将会出现原本不该发生的变更和索赔。

(5)完工验收和决算阶段:该阶段是实施对合同是否达到预期经济目标的总结。特别是完工决算，对工程合同的经济往来、存在的问题进一步一次性清算。首先由施工单位提出决算申请书，经项目部、监理工程师审核，还必须通过内部审计，根据合同条款，对完成的工程量、费用进行逐项核实，尤其是将变更索赔做为审核的重点，使决算真实、准确。

4 合同各方对变更、索赔的责任

工程合同一般由甲、乙双方签约而成，甲方为发包方，乙方为承包方。甲方除业主外广义地还包括承担设计任务的设计方、承担工程监理的监理方;乙方可以是独营(自营)、联营或其他经济组织。也有人为了分清管理职责称为甲、乙、丙、丁(即业主、设计方、监理方、承包方)四方组成，四方的工作质量直接影响到合同的正常实施，变更索赔事件的发生(除不可抗力外)绝大部分与此有关。

4.1 设计方工作精度不够

投标设计因精度不够，有工程缺项、漏项、工程量不准、技术要求不具体、与施工详图出入大，故在合同实施中出现大量的变更，随之伴随着不必要的索赔，直接影响工程造价，严重的因大量设计变更而突破概算。招标文件编制粗糙，合同商务条款不规范，有缺项、漏项、条款文字不简练而引起解释的异议，也留下变更、索赔的隐患。合同实施中，设计对出现的技术问题处理不当会给工程造成损失，引起索赔。

4.2 监理方工作未按合同履行其职责

对施工图审查不严，将有错漏的图纸签发给承包方而造成变更、索赔;现场协调不当，工程施工中处理问题不及时，引起索赔、补偿;接到承包方验收要求而未按合同规定时间验收发生损失;未按合同规定对材料质量和技术标准严格把关而引起的经济损失;对施工单位的索赔申请未按合同规定时间签发而引发的经济损失。

4.3 发包方即业主未履行合同的义务与职责

(1)合同签发前或合同实施中未按合同规定时间解决征地移民，提供三通一平;(2)未按合同规定及时供电、供水;(3)未按合同规定及时提供合格的主材;(4)未按合同规定及时提供应由业主方提供的大型施工机械;(5)未按合同规定及时提供应由业主提供的合格的机电、金属结构设备;(6)未按合同规定及时对承包方支付工程价款的违约责任;(7)更改经批准的施工组织设计的工序，或要求提前某项目的完工时间;(8)未按合同规定及时向承包方提供施工图;(9)未在合同规定时间内处理索赔事件;(10)应承担合同中规定的不可抗力造成的经济损失对承包方的补偿;(11)要求承包方做到超出合同范围的规定而引起索赔补偿。

4.4 承包方未履行合同的义务和责任

(1)将不合格的材料用于工程;(2)未按合同的技术要求施工，造成工程质量不合格;(3)因承包方的责任，未按期完工;(4)因违章损坏业主设备、设施;(5)未按合同签约时的承诺，如项目负责人、技术负责人、主要施工设备到场的时间及数量;(6)其他。

5 变更索赔的风险分析及对策

在水利水电工程合同管理中，合同的各方在合同管理的各阶段、各工作环节及施工时的具体条件情况都存在着变更、索赔的风险，而这些风险往往也是综合性的组合风险。为将风险尽量减低，损失尽量减少，对其应根据不同情况采取不同的对策。

5.1 工程设计质量是工程变更索赔的重要源头

变更量的大小是设计质量高低的必然反映，故把好设计关是有效控制变更量的首要途径。如由于时间过于紧迫，勘察成果质量不高、设计人员依据这些质量不高的勘察成果进行设计，设计的质量肯定也高不到哪里。如设计时间过紧、设计工作难以做到周密，各专业协调不够，将会出现设计漏项、错误，其结果是欲速则不达，反而设计修改多，增加了投资，延长了工期，随之而来的索赔也不断。

对策:(1)进行设计招标，与中标者签署委托设计合同;(2)给勘设一个合适的工作周期;(3)业主与设计单位签订限额设计协议，优化设计管理办法;(4)业主与设计单位签订供图协议;(5)业主制定合理化建议奖励办法。

意图:通过设计招标，选择方案优秀、报价合理、信誉好、素质高、技术服务周到的单位，与其签订委托设计合同。从一定意义上讲，选择一个好的设计单位是该工程成功的一半。

为了调动设计人员的积极性，在给以一定的时间空间的前提下又给予一定的压力，业主与设计单位签订限额设计协议、供图协议，优化设计管理办法等，充分发挥他们的聪明才智。为调动所有参建人员的积极性，制定合理化建议奖励办法，对工程质量、工期、投资控制有功人员给予奖励。

5.2 编好招标文件是选择施工队伍、控制变更、索赔的主要依据

招标文件是由业主委托有资质的中介机构、设计院编制或自身有能力则自行编制的。招标文件系指招标设计、投标须知、合同格式、商务条款(一般合同条款，专用合同条款)、投标书格式、工程量报价单以及投标报价所需的辅助资料、技术条款及该合同的标段划分说明等。

招标文件是合同文件的重要组成部分，是业主对投标者就该合同工程发出的要约，也是投标者对其响应和承诺的依据，是选择中标者的条件要求。若招标文件中合同条款不齐全、不完整、文字不简洁，在合同执行中对合同条款的解释甲乙双方会出现异议和纠纷。若该合同工程大、业主有意请多家承建，则应将该合同划分为几个标段同时招标，如标段划分不科学，将会出现各标段施工干扰，或出现商品混凝土及由某承包者集中供应砂石而引发增值税的问题。

对策:(1)给招标文件编制一个合理的工作周期。(2)合同条款尽量引用合同范本的条款，合同文件必须请专家审核。(3)标段划分应科学，各标段应基本是独立的，避免施工干扰。(4)标段划分时尽量避免一个产品的几个工序(或成品)由几个承建者分割承担。

意图:一个好的招标文件是选择合格承包者、避免或减少不必要的纠纷合同的基础。科学地划分标段可以加快工程进度，简化招标次数，避免增值税种的出现。

5.3 参加保险是转嫁风险损失的有效途径

合同中规定了甲乙双方的权力和义务，也明确了各自承担的风险，在工程合同实施过程中，意外的不可抗力如因飓风暴雨、地震、洪水、雷电等造成的损失是预先无法估计的、而又有可能发生的。

对策:根据合同规定，由业主投工程保险、财产保险等保险。

意图:通过投保，将上述风险转嫁给保险公司，以减少损失。

6 结语

综上所述，变更和索赔是合同管理中的核心环节，对工程造价有很大的影响。为此，对变更索赔进行了分析研究并提出应重点加以防范，是控制工程投资的关键。