地下水取水工程二元管理结构浅析

王 伟 ，曲 炜 ，刘俊伟 ，李亚娟

（1.中国地质大学（北京）水资源与环境学院，100083，北京；2.北京中水江源地下水保护利用研究所有限公司，100053，北京）

在我国，特别是北方地区，地下水在保证饮水安全、粮食安全、经济安全和生态安全中发挥了十分重要的作用，地下水取水工程（以下简称取水工程）极大地保证了经济发展和社会进步的用水需求。但由于部分地区对地下水缺乏有效管理和保护，造成区域地下水大面积超采。我国地下水正面临水量枯竭、水质恶化和生态环境灾害等多重危机。因此，科学的取水工程管理制度对于有效保护地下水资源、遏制因超采地下水引起的地质环境问题具有重要的作用。

一、取水工程现状及问题

1.现状

（1）工程数量、取水量

我国取水工程具有点多、面广、分散、量大的特点，据《中国水利统计年鉴》统计，截至2009年年底,全国共有机电井529.31万眼，但此统计数据并未完全包含农业机井数量，鉴于农业机井的特性，也不可能将农业机井数量完全统计。因此，实际上取水工程数量远大于此。农业是地下水资源的使用大户，农业取水工程数量的不准确必然会使全国地下水取水总量统计不准确。

（2）管理登记

从调研情况和资料分析得知，目前我国大部分地区尚未设置专门的地下水管理机构和人员，同时农业取水工程管理工作明显滞后。登记工作主要结合普查形式进行，涉及取水工程的基本结构情况、水质、水量等内容，登记内容不够全面和详细，而且各地仅将普查登记作为一次性的工作进行；这种基于普查的登记工作，不能形成长效、动态的登记管理机制。

2.存在问题

从地下水取水工程管理登记工作现状看，全国部分地区不同程度进行了地下水取水工程普查或登记工作，但在管理制度、登记内容和技术要求方面参差不齐，登记内容各异，缺乏统一的标准和管理模式。从全国范围来看，当前地下水取水工程登记管理工作还存在一些问题，主要表现在：

（1）思想认识不到位

对开展地下水取水工程登记管理工作认识不够。受认识水平、经费投入、管理方式等限制，针对地下水取水工程的管理多为不定期的时点性普查，而没有开展日常性的、科学规范的动态管理。加之工程建设管理多以取水为主要目的，而对工程本身的关键指标数据缺乏有针对性的登记。此外，由于缺乏登记管理，对工程的老化失修、损坏、封停报废情况等不能及时发现和处理，没有及时掌握地下水取水工程的动态信息。没有充分认识到这些基础信息数据在地下水规划、开发利用、动态监测、节约保护中的重要作用。

（2）管理制度不完善

缺乏专门的登记管理制度，全国日常性登记工作没有规范统一地进行。从广度上说，各地依据本地区情况组织实施普查登记管理工作，相互之间缺乏协调统一，所取得的数据信息在时间、范围上缺乏相互衔接和对照，不能有效反映一个时段内全国地下水取水工程的建设、封停与报废现状。从深度而言，没有全国统一的登记管理办法和技术要求，各地开展登记管理所涉及的内容、形式、方式方法各不相同，所取得的数据信息不够深入完整和协调统一，影响了登记成果的全面性和准确性，对成果的利用也造成一定困难。

（3）监测站网密度低

地下水监测站网密度低，布局不合理，专用井数量不足，技术手段相对落后。总体来看，调研地区专用监测井数量较少，地下水监测井多借用生产井或民用井，自动监测能力较低，人工监测的数据往往难以准确反映地下水水位动态变化，监测质量难以保证。同时，许多城市和工业大型水源地和中、深层地下水漏斗区监测站管理处于空白状态，无法满足地下水取水工程管理需要。

（4）工作基础薄弱

开展日常性地下水取水工程登记管理工作的条件和基础十分薄弱。日常性的地下水取水工程登记管理是一项面向社会、涉及面广、任务量大、工作技术要求严格细致的基础工作，登记管理的动态跟踪、时效性要求很高，必须要有制度、人员、经费等基础条件支撑，必须给予充足的固定人员、经费等保障。目前，登记管理没有纳入制度化管理，开展登记管理工作的条件和基础十分薄弱。

二、二元制结构

地下水取水工程的管理登记是为地下水资源的科学合理使用服务的。地下水资源管理涉及地下水资源的使用者（地下水取水工程产权单位和使用单位）和地下水资源的管理者（水资源管理部门），地下水取水工程的建设管理登记制度必须包含以上两个方面。地下水取水工程的所有者也就是地下水取水工程产权单位（或使用单位）资源的使用者，有责任和义务做好自主管理登记工作，保证资料信息的真实性、完整性和连续性。按照《中华人民共和国水法》的规定，县级以上人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。水资源的管理方在地下水取水工程的建设管理登记工作中，不仅负有监督责任，也应担负一定的管理登记工作。这种二元结构的管理登记制度的构建，适合地下水取水工程点多、面广、分散、量大的特点。构建这种二元机构的管理登记体系，可有效提高地下水资源保护和使用水平。

1.结构路线

二元管理登记结构是将 “身份管理”和“档案管理”结合起来，应用于工程的整个过程（尤其是运行阶段），从而实现取水工程全过程、动态化、常态化的管理模式。其结构路线如图1所示。

2.登记主体

地下水资源既有使用者（取水工程产权单位和使用单位），也有管理者（水资源管理部门）。地下水资源合理开发利用的管理工作，既要依靠水行政主管部门的有效管理，又要借助于使用方的积极配合，因此，完善的取水工程管理登记制度必须由以上两个方面组成。

3.登记对象

地下水取水工程分类的依据及内容较多，二元结构登记管理的主体对象以垂直和水平两种形式为主，垂直取水工程形式的机电井由于数量大、分布广，是目前我国取水工程最主要的形式；水平形式取水工程包含坎儿井、截潜流、傍河渗管工程、辐射井等。这两种形式可以最大限度地覆盖取水工程登记管理的范围，掌握取水工程运行情况，能够保证全面真实地了解地下水开发利用状况。

4.登记内容

首先，应明确不同层次管理者对于取水工程管理信息的不同需要，同时也要明确地下水资源使用者、社会公众等希望了解什么样的信息数据；其次，按照管理登记工作原则，结合取水工程的特点，确定管理登记各项工作和登记信息内容，形成科学合理、行之有效的工作内容体系；最后，要达到管理的目的，发挥登记的作用，就必须使管理登记内容能够充分说明工作的整体性和动态高效性。登记信息内容体现取水工程主要技术特性和运行的动态状况，从而使登记管理更加科学，便于实际操作。

图1 结构路线图

按照管理登记所处的时间可将其分为勘察规划阶段、设计阶段、施工以及运行阶段的信息管理登记；从管理登记的工作内容划分，自主管理登记工作内容归纳为取水工程技术档案资料收集整编、日常运行状况信息登记、资料登记整编和信息分析上报，监督管理登记工作内容可分为取水工程技术档案资料收集整编、日常运行情况信息登记、资料登记整编、信息分析以及对自主管理登记工作的监督管理；从日常登记的内容划分，自主管理登记内容包括对取水工程日常运行信息的登记和监测信息的登记，监督管理登记的内容不但包括对所辖取水工程动态信息和监测信息的登记，而且包括对自主管理登记所报送信息资料进行汇总登记。二元结构登记管理以自主管理登记和监督管理登记为主体，取水工程所处不同阶段为时间主线，按照以上自主管理和监督管理所阐述的登记内容进行登记。

三、保障措施

1.政策法规

要使二元登记管理结构落到实处，实现全国地下水取水工程管理登记动态化、常态化，必须有相关的政策法规作为支撑。因此建立完善的地下水法律法规才能使管理登记工作有法可依、有章可循，依法全面深入地开展。

2.行政体制

各级政府水行政主管部门应将地下水取水工程管理登记纳入工作职能，创造良好的管理登记工作机制和环境，从机构、人员、经费、组织协调等方面给予必要支持。

3.技术经济

要使二元制结构管理登记制度在地下水取水工程管理登记中得以实施，应建立地下水取水工程日常登记管理及监督系统平台，使得二元制管理结构实现网络动态化、信息及时化。同时为保证地下水管理登记工作的顺利运转，各级政府应将登记管理工作经费纳入本级年度财政预算，保证登记机构和工作人员的经费需要。

四、结 语

建立完善的二元制取水工程管理登记制度，可以准确、及时掌握全国取水工程的数量与质量、运行情况和取水状况，是地下水管理的长效机制。有效的取水工程管理登记工作对于准确判断我国地下水管理与保护形势、制定地下水开发利用及保护规划、开展超采区治理提供了有力保障，将进一步促进地下水管理与保护工作。同时管理登记工作的成果对于应对水资源突发事件、抗旱救灾、水资源调控配置方面也具有十分重要的意义。

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