加快落实最严格水资源管理制度在更高起点上推进节水型社会建设

陈 明，刘永攀

（水利部水资源司，100053，北京）

2012年1月，水利部印发了《节水型社会建设“十二五”规划》（以下简称《规划》）。规划编制历时一年，充分征求了各流域机构、地方水行政主管部门、国务院有关部门和行业协会的意见，明确了“十二五”时期我国节水型社会建设的目标任务，确定了建设的重点领域，提出了相应的保障措施，是“十二五”时期指导全国节水型社会建设的纲领性文件，必将有力地促进节水型社会建设工作。

一、《规划》出台的意义

“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，是推动水利跨越式发展的重要时期。国家“十二五”规划纲要提出要把加快转变经济发展方式作为经济社会发展的主线。2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措。2012年1月国务院印发的《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》对实行最严格水资源管理制度作出全面部署和具体安排，要求严格控制用水总量，全面提高用水效率，严格控制入河湖排污总量，加快节水型社会建设。

《规划》在“十二五”初期出台，为全面深入地推进“十二五”时期节水型社会建设工作指出了方向，明确了思路，确定了工作重点，使节水型社会建设工作更加细化、实化、强化和责任化。《规划》将实行最严格水资源管理制度作为节水型社会建设的核心工作，对水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”管理提出了更加明确的工作任务和具体举措，是推动最严格水资源管理制度全面落实的指导性文件。

《规划》的发布，对于全过程加强节水管理，全方位提高用水效率，全面推进节水型社会建设，促进水资源可持续利用，具有十分重要的意义。《规划》的实施，将为解决我国日益复杂的水资源短缺问题提供系统的政策措施，有力提升我国节约用水管理能力和水平；将有利于加快转变用水方式，促进经济发展方式转变和产业结构战略性调整；将有利于严格控制用水总量，全面提高用水效率，严格控制入河湖排污总量，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，保障经济社会长期平稳较快发展。

二、节水型社会建设指导思想

《规划》在全面总结“十一五”节水型社会建设成效和经验基础上，认真分析“十二五”节水型社会建设面临的新形势和新要求，明确提出“十二五”时期节水型社会建设的指导思想。主要是：以科学发展观为指导，全面贯彻党的十七大和十七届五中、六中全会以及中央水利工作会议精神，落实节约资源与保护环境的基本国策，把加强需水管理、转变用水方式、促进经济发展方式转变作为主要目标，把落实最严格水资源管理制度作为节水型社会建设的重要内容，通过试点经验推广和示范工程建设，全面加强节水制度和节水基础设施建设，全面树立社会和广大民众节水意识，弘扬节水文化，做到经济社会发展和群众生活生产全过程节水，工业、农业、服务业全方位提高用水效率，实现水资源可持续利用，支撑经济社会可持续发展。《规划》指出，节水型社会建设要坚持四个原则：一是坚持政府主导，鼓励共同参与；二是坚持制度创新，规范用水行为；三是坚持转变方式，促进节水减排；四是坚持因地制宜，突出工作重点。

三、发展目标

经过科学分析测算，《规划》提出“十二五”时期节水型社会建设的总体目标。到2015年，节水型社会建设取得显著成效，水资源利用效率和效益大幅度提高，用水结构进一步优化，用水方式得到切实转变，最严格水资源管理制度框架以及水资源合理配置、高效利用与有效保护体系基本建立。全国用水总量控制在6 350亿m3以内，全国万元GDP用水量降低到105 m3以下，比2010年下降30%。通过各类节水工程设施建设，全国年节水量362亿m3。

在总体目标的基础上，《规划》分别提出农业、工业、城镇生活和非常规水源利用的分行业节水目标。

一是农业节水目标。到2015年，新增农田节水灌溉工程面积1.5亿亩（1 000万 hm2）以上，节水灌溉工程面积占全国有效灌溉面积的60%；新增高效节水灌溉工程面积0.5亿亩（333.3万 hm2）以上，农田灌溉水利用系数提高到0.53，农业灌溉用水总量基本不增长。

二是工业节水目标。到2015年，万元工业增加值用水量降低到63 m3，比2010年降低30%以上，主要高用水行业产品单位取水量指标达到或接近国际先进水平（见表1）。

三是城镇生活节水目标。到2015年，基本完成对运行超过50年以及老城区严重漏损的供水管网的改造，全国设市城市供水管网平均漏损率不超过18%。服务业节水水平明显提升，节水型器具在城镇生活中得到全面推广使用。

四是非常规水源利用目标。非常规水源利用水平明显提高，北方缺水城市再生水利用量达到污水处理量的25%～30%，南方沿海缺水城市达到10%～25%。海水淡化、再生水利用、雨水集蓄利用、矿井水利用等非常规水源利用年替代新鲜淡水量达到100亿m3以上。

四、总体布局

《规划》与国家已经颁布实施的珠江三角洲、长江三角洲、黄河三角洲、中部崛起、新增千亿斤粮食生产能力规划等区域发展规划和产业振兴规划进行了紧密衔接，在充分考虑通过节水型社会建设加快推动区域发展规划和产业振兴规划实施的基础上，按照东北地区、黄淮海地区、长江中下游地区、华南沿海地区、西南地区、西北地区等六大分区，明确了节水型社会建设的重点领域、关键环节、具体措施。

海河区、淮河区、辽河流域、黄河中下游地区及西北诸河的河西内陆河等地区，是我国水资源短缺、生态脆弱最严重地区，其面积约占国土面积的20%，人口、GDP、耕地面积和有效灌溉面积分别占全国的37%、38%、39%和46%，而水资源总量仅占全国的7%。这些地区要根据水资源承载能力，实行严格的用水总量控制，以水定发展规模，加大产业结构调整力度，严格控制高用水和高污染项目，推广先进的节水工艺、技术和设备。大力推进农业高效节水规模化发展，在有条件地区，集中连片，建设节水型优质高效农业产业带和高效节水园区。水资源相对丰富地区要突出水资源保护，加强用水总量控制和定额管理，控制单位产品和服务的取水量，推进高效农业节水示范区和示范项目建设。积极发展循环经济，推行清洁生产，严格控制废污水排放。

表1 高用水工业行业主要节水指标

五、制度建设重点

节水型社会建设的核心是制度建设，本质是建立一种促进全社会自觉节水的体制机制。《规划》根据实行最严格水资源管理制度和深入推进节水型社会建设的要求，提出五个方面的制度建设内容。

一是建立和完善用水总量控制制度。尽快建立流域和省、市、县三级行政区域的用水总量控制指标体系，开展水资源紧缺、生态环境脆弱、水事矛盾突出地区的50多条江河流域水量分配方案制订工作。严格地下水开发利用与管理，实行地下水取水总量与水位预警双控制管理。加强建设项目水资源论证制度实施，推进规划水资源论证。严格取水许可审批。完善计划用水制度，将纳入取水许可管理的取水户、公共供水管网的用水大户、特种用水行业用水户等全部纳入计划管理。完善取用水计量与统计制度。

二是建立和完善用水效率控制制度。尽快完善行业用水定额体系，加快制定和修订火电、石油石化、钢铁、纺织、化工、造纸、食品等高用水工业及洗浴、洗车等高用水服务业用水定额国家标准。强化用水定额管理，把按照用水定额标准核定的用水量作为水资源论证、取水许可审批、用水计划下达和节水水平评价的重要依据。新建、改建、扩建的建设项目，必须制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。推行用水产品用水效率标识管理。根据不同行业特点，确定达到一定取用水规模的大中型灌区、重点工业用水企业、生活服务业用水单位作为国家重点用水监控单位，加强重点用水单位监控管理。

三是建立和完善水功能区限制纳污制度。根据水域纳污能力，严格控制入河湖污染物总量。严格入河排污口设置审批、登记及监督管理，尽快完成入河排污口普查登记，明确入河排污口分级管理权限。加强水功能区监管，尽快完成省界水体监测断面复核确认和标识工作，加强重要水功能区和省界断面的监测。加强饮用水水源地保护，依法划定饮用水水源地保护区，完善饮用水水源地安全保障标准。加强水源地保护工程建设，保证重要水源地和列入名录的饮用水水源地水质指标全部达到相应标准。

四是建立健全节约用水利益调节机制。按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，建立科学合理的水价形成机制。实行差别水价，合理调整城市居民生活用水价格，稳步推行阶梯式水价制度，工业和服务业用水逐步实行超计划和超定额累进加价制度，拉开高用水行业与其他行业的水价差价。推进农业水价综合改革，探索实行农业生产用水限额内享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。合理制定再生水价格，制定鼓励再生水利用的政策，提高水资源循环利用水平。完善水资源费征收管理制度，依法扩大水资源费征收范围，加大征收力度，确保应收尽收。制定节奖超罚的激励政策，全方位调动用水户节水积极性。推进水权制度建设，探索跨流域、跨行政区水权转让模式以及多种水源的水权分配模式。

五是建立和完善节水标准体系及节水技术创新机制。加强节水强制性标准的制定工作，尽快建立和完善取水定额标准体系，加快修订不符合节水要求的取水定额、节水技术标准及规范，逐步形成完善的节水标准体系，使节水管理、服务以及节水产品生产、使用等工作规范化、标准化。推进节水技术创新机制建设，在引进和吸收国外先进节水技术的基础上，加强节水基础研究和技术研发，加快推广普及高效、节水、降耗和环保的水资源利用新技术、新工艺、新装备。建立和完善节水技术服务体系，促进节水技术的普及推广。

六、重点建设领域

根据我国用水结构和不同用水领域的特点，《规划》确定节水型社会建设的重点领域为农业节水、工业节水、城镇生活节水和非常规水源利用四大领域。针对各个领域，《规划》提出了具体的建设任务和内容。

在农业节水方面，《规划》提出，要促进农业结构调整，继续加快推进大中型灌区续建配套与节水改造，加快高效节水灌溉工程建设，积极推进井灌区改造和小型农田水利设施建设，因地制宜发展牧区节水灌溉，大力发展旱作农业，积极发展林果和养殖业节水，积极推行村镇集中供水和农村生活节水。

在工业节水方面，《规划》提出，要促进工业结构调整和发展方式转变，大力推动节水型企业建设，积极推进工业园区节水，重点抓好火力发电、石油石化、钢铁、纺织、造纸、化工、食品等高用水重点行业节水技术改造。

在城镇生活节水方面，《规划》提出，要加快城镇供水管网节水改造，积极推广再生水利用，加强公共用水管理，全面推广节水器具。

在非常规水源利用方面，《规划》提出，要加大污水处理再生利用量，因地制宜建设城市雨水综合利用工程，在沿海地区和微咸水资源丰富地区，建设海水、微咸水直接利用和海水淡化工程，重点在缺水地区煤矿、铁矿等主要采区，建设一批矿井水利用工程。

此外，《规划》明确，在已有100个国家级节水型社会建设试点的基础上，建设100个全国节水型社会建设重点市。综合考虑水资源条件、开发利用水平及用水效率，在全国范围内选择不同类型地区、不同用水行业，建设一批节水示范工程。农业节水示范工程以喷灌、微灌和管道输水为主，并与现代农业园区和生态农业园区建设相结合。工业节水示范以火电、石油石化、钢铁、纺织、造纸、化工、食品及综合工业园区为主，示范工程包括企业节水改造、内部污水处理回用、工业园区内企业间串联用水、闭路循环用水、再生水利用和用水“零排放”等。生活服务业示范工程包括推广节水器具及创建节水型生活小区、节水型学校、节水型服务业单位等。非常规水源利用示范工程包括再生水利用、城市雨水利用、海水直接利用、海水淡化、微咸水利用和矿井水利用等。能力建设示范工程包括计量监测、监控设施及水资源管理信息系统建设。

结合节水示范工程和国家水资源监控能力建设，《规划》提出建设“百千千”重点用水单位监控工程，包括300个大中型灌区、3000个高用水工业企业、3000个生活服务业用水单位。

七、保障措施

为保证提出的目标任务顺利实现，《规划》从加强组织实施、理顺管理职能、健全法律法规、保障资金投入、强化监督考核、完善基础设施、完善参与机制等方面，明确了以下保障措施。

一是加强组织领导，强化责任落实。县级以上地方政府是本区域节水型社会建设的责任主体，水行政主管部门要会同有关部门，对节水型社会建设各主要指标的落实情况进行考核，考核结果作为地方政府相关领导干部业绩考核评价的重要依据。

二是加强法制建设，规范节水管理。加快出台“节约用水条例”“水资源论证管理条例”“规划水资源论证管理办法”“饮用水水源地管理与保护条例”等法律法规。各省（自治区）依据国家法律法规，针对取水许可、水资源论证、用水定额、计划用水、水平衡测试、建设项目节水设施“三同时”、水资源费征收、非常规水源利用等领域，加快制定和完善地方性法规和政府规章，依法对本行政区域内节水工作进行有效管理。

三是拓宽投资渠道，保障资金投入。设立节水型社会建设专项资金并扩大投资规模。将节水型社会建设作为公共财政投入的重点领域，逐步增加各级政府对节水型社会建设的投资规模和补助强度，使节水型社会建设投入与财政收入呈同步增长。进一步提高节水资金在中央和地方财政专项资金中的比例，从水资源费中提取30%用于节水型社会建设，制定专项资金的使用管理办法。

四是完善管理体制，统筹城乡水务。理顺节水管理体制。逐步建立政府主导、市场调节、公众参与的节水机制，在政府领导下，理顺各级节水管理机构职能，加强部门合作，建立部门协调机制，充分发挥节约用水办公室在节水型社会建设中的作用。强化城乡水资源统一管理，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理等实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置、有效保护和高效利用。

五是加强能力建设，提高监管效率。以取用水大户、省界断面和重要控制断面、水功能区和地下水为重点，加强国家水资源监控能力建设。全面推进全国、流域和省级行政区水资源管理信息系统的一体化建设，为实行最严格水资源管理制度提供现代化决策支持。

六是加强宣传教育，倡导节水文化。加强对资源节约、环境保护的价值理念的传播，强化公众节水能力与意识。继续开展“世界水日”、“中国水周”和“全国城市节水宣传周”等宣传活动，充分利用广播、电视、报刊、互联网等各种媒体，广泛宣传节水的重要性和必要性，使全民节水、惜水、保护水的意识普遍增强，推进全社会参与节水型社会建设。

“十二五”时期，我国经济社会将进入以转型促发展的新阶段，我们要全面落实《规划》，把实行最严格水资源管理制度作为节水型社会建设的核心工作，全面加强水资源节约保护，形成有利于水资源节约保护的经济结构、生产方式、消费模式，推动全社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明道路，在更高起点上推进节水型社会建设。