地方节水型社会制度体系的框架

陈康宁 ，王建华 ，赵 勇 ，李海红 ，王海峰 ，翟家齐 ，沈 旭

一、我国地方节水型社会制度建设的现状

目前我国的节水型社会制度体系呈现出明显的“缺两头”特征。所谓“缺两头”，一头指总体规定节水管理工作和节水型社会建设的宏观指导性制度——节水法，另一头指地方节水型社会制度体系。在国家尚未出台节水法的情况下，地方节水型社会制度建设需要一个“总纲制度”，从宏观上对社会水循环中的各类涉水活动作出总体规定。这个“总纲制度”，必须至少具备三个特点：一是管辖范围广，要覆盖城乡所有地区及各行业；二是管控环节全，要针对社会水循环的取供、用耗、排退等所有环节；三是站的层次高，在地方节水型社会制度体系中拥有最高的效力和约束力，统领各层次制度，是地方节水型社会制度体系最直接、最主要的制度渊源。当前，我国地方专门出台节约用水“总纲制度”的覆盖面仍然不够广。经不完全统计，北京、天津、江苏、广西、河北、河南、吉林、宁夏、山东、广州、南京、成都、贵阳、海口、昆明、徐州、苏州、肥城、开封、绵阳、萍乡、厦门、无锡等地陆续出台了具备“总纲制度”特征的制度，见表1。

除了“总纲制度”，为了落实国家法律法规对节水的要求，各地也出台了一系列的具体政策和措施。例如，水利部公布的 《中国节水技术政策大纲》，以及20多个省（自治区、直辖市）发布的用水定额。在水价制度方面，有20多个省（自治区、直辖市）提出了水价改革方案，湖南、云南等12个省市出台了水价管理办法或实施细则，云南、河北等10多个省实施了超定额累进加价制度。在灌溉节水制度方面，全国26个省（自治区、直辖市）出台了小型农村水利工程产权制度改革实施办法。以上法规政策对推动地方节水型社会建设发挥了重要作用。

二、我国地方节水型社会制度建设存在的问题

总的来说，我国地方节水型社会建设仍然处在试点探索阶段，地方的节水型社会制度存在不够系统的问题。具体来说，主要存在三个问题。

1.总体控制制度缺位

在全国人大颁布《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律，国务院出台《取水许可和水资源费征收管理条例》《中华人民共和国水土保持法实施条例》《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》等行政法规和法规性文件，水利部出台《建设项目水资源论证管理办法》《水利工程供水价格管理办法》《入河排污口监督管理办法》《水量分配暂行办法》《取水许可管理办法》《水利部计量工作管理办法》《水利计量认证程序规定》《水功能区管理办法》《水利部关于水权转让的若干意见》《关于加强农民用水户协会建设的意见》《节水灌溉增效示范项目验收管理办法》等部门规章及规范性文件，各省级行政区颁布相关地方性法规的背景下，当前我国地方层面上主要执行的是以上“上位制度”，缺乏一个总体控制制度将这一系列制度作总的收拢，既吸收所有“上位制度”对节水型社会建设的总体规定性，同时又起到承上启下的作用，统领地方节水型社会制度体系。

2.地方的分项制度体系不完善

所谓分项制度就是根据工作的关键内容进行具体操作性规定的制度。当前，最突出的问题就是对最严格水资源管理制度与节水型社会制度的关系认识不清，这直接导致制度建设的进度缓慢，概念模糊，体系混乱。“十二五”时期是全面落实最严格水资源管理制度的关键时期，通过建立用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污控制三个方面的制度，同时明确各级水行政主管部门、地方政府和企业在水资源管理中的职责。与以往的水资源管理制度相比，最严格水资源管理制度体系更完整，标准更严格，执行更严厉，责任更明晰。作为解决当前我国水资源问题的重大战略举措，最严格水资源管理制度应成为节水型社会制度建设的重要组成部分。同时，节水型社会制度体系内涵还包括了利用经济调节制度引导全社会自觉节水的内容，所以节水的经济调节制度应成为节水型社会制度建设的另一个重要组成部分。基于以上认知，地方的分项制度体系可以将最严格水资源管理制度和节水的经济调节制度作为“双核”，作为制定分项制度体系的基本原则。

表1 我国地方节水型社会建设的“总纲制度”

3.地方的支撑和保障体系不健全

突出表现在三个方面：一是制度的基础设施体系还很不健全，包括区域水情监测系统、取水计量设施等；二是水资源管理的配套制度还很不完善，如水资源管理责任和考核制度以及取水和用水评估制度；三是制度的执行能力亟待进一步提高，包括执法队伍、程序和手段还相对滞后，涉水事务的管理体制改革亟待深化。

以上三个问题，环环相扣，相互影响，相互制约，形成一个闭合回路（见图1），成为阻碍我国地方推进节水型社会建设制度的“症结”。要解开这个症结，必须在坚实的理论基础、正确的总体思路和清晰的框架指引下，有力有序地推进制度建设，最终形成一个反映地方特点、体现时代特征、顺应社会需求的制度体系，真正发挥节水型社会建设的核心作用。

三、地方节水型社会制度建设的目的、原则及需求分析

1.目的

通过制度建设规范合理用水、促进集约用水、引导自律用水，完善水资源管理体系，并且与促进水资源优化配置及高效利用的技术工程体系、与水资源承载能力相适应的经济结构体系、促进公众自觉节水的社会行为规范及宣传教育体系等一道，共同推进节水型社会建设的进程，这是地方走向节水型社会的必由之路。

2.原则

一是要坚持总体设计、分步实施。总体设计，就是指从顶层设计的战略高度，描绘出制度体系的宏伟蓝图；分步实施，就是指制度体系的建设要按计划分层次、分阶段、有计划、有步骤地推进。

二是要坚持配置、节约与保护并重。就是要按照最严格水资源管理制度要求，开展用水总量控制和水资源优化配置制度、区域用水效率优化和各行业节水制度、水资源保护和污染防治制度设计。

三是要坚持因地制宜、重点突出。因地制宜就是要针对不同地区水资源开发利用过程中存在的问题，根据经济社会发展的紧迫需求与水资源紧约束的客观现实之间的具体矛盾，按照轻、重、缓、急，率先出台地方最关心、最紧迫的制度。

四是要坚持有效、优先和兼容的原则。有效，就是要充分结合地方实际，做好制度的本土化工作，保证制度写在大地上；优先，就是要权衡和考虑制度实施的成本与收益问题，防止从制度缺位走向制度冗余甚至制度失灵；兼容，就是既要防止制度体系内相互矛盾、冲突和出入，又要避免制度间出现空白、真空和缺位。

3.需求分析

当前我国地方进行节水型社会制度建设要基于四个主要的需求：一是经济社会跨越式发展对水安全保障的需求，要求加快建设水资源合理配置的制度；二是提高用水效率和效益的需求，要求加快推进节约用水制度的建设；三是水资源可持续利用的需求，要求统筹兼顾地表水、地下水资源的保护；四是维系良好水环境质量和水生态的需求，要求强化水功能区限制纳污制度的建设。

四、地方节水型社会制度体系的理论基础

“节水型社会制度体系”，是由各层次、各方面、各类型的节水型社会制度相互联系、互相作用，共同构成的有机整体。节水型社会制度体系不是各项制度的简单迭加或堆砌，而是面向节水型社会建设实践的需求应运而生的完整制度系统。当前，全国人大、国务院及相关主管部门、各省级行政区及部分地市已经出台了一系列旨在促进节水的规定，这些规定在过去若干年中，为提高我国的水资源利用效率和效益、保护有限的水资源发挥了重要而深远的作用。

图1 地方节水型社会制度体系存在的三个问题

1.地方节水型社会制度的分类研究

在新的历史时期，用节水型社会的视角对其进行系统梳理，是十分必要的。站在地方的高度上，对当前节水型社会制度体系进行了系统的挖掘和分类，综合整理出了四种体系的分类标准，从而为制定符合地方实际的节水型社会制度体系框架奠定基础。

第一种是按程序分类，该分类标准借鉴并运用了法律上对于 “程序”的要求，即某项行为在获得生效前必须经过一系列程序，最后才被允许发生。根据这种逻辑，将制度体系分为四个步骤：前置制度、过程控制制度、后置制度以及配套制度。在节水型社会制度体系中，表现为前者是后者的前提，后者是前者的延续。

第二种是性质分类，就是按责任主体、履行方式、权利义务等特征将节水型社会制度划分为社会规则和个体规则两大类。其中，社会规则包括规划、标准、管理控制等方面，个体规则包括利益调节和道德培育等方面。

第三种是按层次分类，就是按制度的效力和约束力划分出基本制度和具体制度两类。所谓基本制度，就是对原则等重大问题做出总体规定的制度，可看作地方节水型社会制度体系中的“上位法”；所谓具体制度，是在基本制度的基础上，进一步明确具体的办法、程序等，在基本制度确定的框架下，确定具体的责、权、利关系，直接作用于日常节水型社会建设和管理的方方面面。

第四种是按环节分类，就是根据“自然—社会二元水循环”基本理论，将节水型社会建设和管控工作的对象划分为取供、用耗、排退三大环节，从环节的角度整理节水型社会的制度体系。

2.地方节水型社会制度体系的“金字塔”逻辑结构

前面按程序、性质、层次和环节对地方节水型社会制度体系进行了细致的梳理，使原本复杂、模糊的节水型制度体系逐渐清晰起来。按程序分类的思想借鉴了法律对 “程序”的要求，发端于具体的“社会水循环单元”，按其涉及的微观管理的程序进行排列，然后将各行业各“社会水循环单元”涉及的具体微观程序的特殊性归纳、上升，在上升过程中不断吸纳更高级别的程序性内容，最终完成从“社会水循环单元”管理程序的特殊性到宏观管理流程的一般性的升华。按性质分类，前提是将“规划制度”“道德培育”等“弱约束性”内容上提，将其放置在与“标准和规范”“管理控制”“利益调节”等通常意义的“强约束性”的内容同等重要的层面上，拓展“制度”的外延，在此基础上，从“社会规则”和“个体规则”的视角将这五方面的制度划分为两大类，丰富了节水型社会制度体系的内涵，使制度体系更加全面。按层次分类，实际上是引入了“法律位阶”的概念，在全国人大颁布水法等相关法律、国务院出台《取水许可和水资源费征收管理条例》等行政法规、水利部制定《建设项目水资源论证管理办法》等规章、各省级行政区制定相应的实施办法等的基础上，地方节水型社会制度处于庞大的国家节水型社会制度体系的最底端，在这样一个层面上，同样存在“上位法”、“下位法”和“同位法”的分别，其“位阶”不同，效力不同，约束力亦不同。按环节分类，是将社会水循环中的各类涉水行为作进一步的精细划分而形成的分类标准，最鲜明的特点是实现了对社会水循环内取、供、用、排四大环节的“全覆盖”，“放大镜”对准的是各类用水户在社会水循环的各个环节中扮演的角色和发挥的作用，在制度与涉水事务之间建立起最直接的关联。作者认为，这种分类方法仍然有必要进一步完善和进化，目的是有利于决策者宏观整体把握，有利于执法者寻求法律依据和渊源，有利于公众加深认识和理解，有利于制度的制定。为勾勒新的逻辑主线，我们借鉴按“层次分类”的形式，采用“总体控制制度”—“分项操作制度”—“基础保障制度”的逻辑作为主线贯穿制度体系，同时按照最严格水资源管理制度的要求，作进一步细分，形成地方节水型社会制度体系的“金字塔”逻辑结构，如图2。

五、地方节水型社会制度体系的框架

在形成了新的逻辑主线后，经过充分消化、吸收和融合四种分类体系的丰富内容，综合形成一个客观、科学、系统和重点突出的制度框架，共3个层次36项具体制度，力求既反映当前最直接、最紧迫的需求，同时全面反映地方节水型社会制度建设工作的构想与蓝图，体现轻、重、缓、急的区分，兼顾合理性及可操作性。表2为地方节水型社会制度体系的框架表。

图2 地方节水型社会制度体系的“金字塔”逻辑结构

六、加快推进地方节水型社会制度建设的建议

一是要加强制度体系的顶层设计和全局性的关键制度的建设。制度建设，本身就是节水型社会建设的顶层设计，而对于制度体系来说，框架就是它的顶层设计；加强顶层设计，就是要在突出地方特色，简明宜行的原则下，强化对健全和完善制度体系框架的研究，从一开始就要构建好地方节水型社会制度体系的宏伟蓝图，这也是制定阶段性任务和措施的路线图的基础。加强全局性的关键制度的建设，就是要率先出台在地方节水型社会制度体系的框架中发挥总体控制作用的制度，自上而下的推动制度体系的建设。

二是要加强操作层面的制度建设。主要是实施细则等，这既是日常执法工作的最主要制度依据，又是落实总体控制制度的需要。在程序上要防止缺位，程序通常由方式、步骤、顺序、时限等要素构成，如果这些要素不全或存在问题的话，这个制度是不健全的。同时，还要有相应的保障性规定，包括在制度内部确定的相应保障条款以及专门制定的基础保障制度。

表2 地方节水型社会制度体系的框架表

三是要加强水资源管理的基础设施建设。基础设施是确保制度实施所需要的基础物质保障，主要包括计量监测、信息传输以及管理系统等。基础设施建设的滞后，直接影响制度的执行效果。

四是要加强执行系统建设，提高执行力。首先要避免节水型社会制度的执行受到干扰，要避免由于地方与部门利益驱动给制度执行带来的行政干扰。其次，要加强政府的宏观组织，这又包括涉水事务管理体制改革和地方节水型社会建设管理组织机构建设两方面。再次，还要加强中微观层次的节水用水合作组织建设，例如保障农民用水户协会的制度建设，使其发展得到相应的保障，弥补农村水利基础设施管理的缺位等问题。

五是应加强制度间的衔接工作以及部门间的合作。比如，制度规定要对水资源管理责任进行目标考核，但由于没有处理好与干部任期制度的关系，导致无法执行。在加强部门间合作、培育多部门联动机制方面，要在制度建设中注意把制定、执行、监督部门的责任明确起来，防止有令不行、有禁不止的现象发生。

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