德国农产品质量安全监管策略介绍

文│童建军（陕西省畜牧技术推广总站）

分级负责是德国联邦体制的核心思想，这一思想决定了食品质量安全的责任和决定权必须落在能够解决问题的最小社会团体。这种“分级负责的原则”也被认为是德国食品安全监管体系最突出的特点。

2012年2月，笔者随农业部农产品质量安全中心组团赴德国北威、勃兰登堡、黑森等州，就德国农业生产、农产品质量安全监管等方面进行学习与交流。现对德国农产品质量安全监管策略介绍下面。

一、德国农业生产基本情况

德国是欧洲人口最稠密的国家之一，农业人口110万人，占全国总人数的1.3%。农业生产经营的特点是以家庭式农场为主的企业化经营。2010年，德国大约有30.07万个农场，其农业用地规模多为30～100公顷。农场主要种植农作物和牧草，农作物种植约占农用地的68%，其余为牧草。农场除种植外，还饲养奶牛、肉牛、猪、鸡、马等畜禽。实行有机生产的农场约占5%。

德国畜牧业以养牛、猪为主，其中奶牛、肉牛和猪的饲养量分别为500多万头、1589.07万头和5600万头。2009年，德国农业及上下游产业总增加值约1400亿欧元，相当于所有产业增加值的6.5%。农业和食品出口518亿欧元，主要出口到其他欧盟成员国。畜牧业在德国农业中占有极其重要的地位，占农业产值的61.11%。

德国食品安全的策略主要体现为食品质量安全的“三项目标”、“七项基本原则”和 “八大体系”。

二、食品安全的三项目标

德国及欧盟在制定食品安全的有关法律法规和工作时，紧紧围绕着“保护消费者健康—仅允许生产和提供安全的食品；保护消费者不受欺骗—严防欺诈行为；维护消费者知情权—向消费者提供实事求是的信息”这三项目标。

三、食品安全的七大基本原则

为了实现食品安全的“三项目标”，德国联邦食品、农业和消费者保护部（BMELV）确立了食品领域关于食品安全的“七项基本原则”。

◎德国北威州农协办公大楼

1.食品链原则。所有保证食品质量的措施必须沿着“从土地到餐桌”食品链前后一贯地进行，认为在任何一个环节的错误或失误都会影响到整个的食品链，可能造成食品安全隐患。基于这一原则，德国在2005年将食品法和饲料法合并为共同的食品法典（LFGB），将农产品质量安全纳入食品安全链中管理。

2.企业家责任原则。在德国食品法典中有一个非常重要的概念——“谨慎义务”。这一概念主要针对食品生产商。每个食品生产商，无论是种植者、养殖者，还是食品加工者，都得承担起保证食品安全的首要义务和责任。从原料选择开始，到产品达到一流水准，包装加贴正确的标识离开企业后，生产商的“谨慎义务”才算完成。

3.可追溯原则。每个商品包装上必须应用条码信息技术，按要求输入相关信息。以便在发生食品安全事件时，生产商和监督机构能快速查找到原因。

4.独立、科学的风险评估原则。德国要求联邦风险评估研究所（BfR）必须独立从事研究，完成食品安全风险评估，提供客观翔实、科学公正的风险评估报告，评估决不能受任何政治、社会、经济团体影响。

5.风险评估与风险管理分离的原则。德国和欧盟法律为风险评估与风险管理分离提供了依据，要求科学的风险评估作为一方，通过政策进行风险管理作为另一方，双方应明确分离，互不干扰。首先由科学工作者在不受任何影响的情况下撰写评估报告，之后才是风险管理者参与。

6.预防原则。德国始终强调“预防为主，防重于治”。从科学角度出发，风险始终不可能完全排除，而风险管理可以在生产过程采取积极的预防措施，将风险降低到最低程度。

7.风险沟通透明化原则。德国要求消费者能够了解真实的食品安全风险信息，因此，要有透明化的风险沟通。

四、食品安全保障的八大体系

德国是世界上四大食品出口国之一，也是食品进口大国。德国在食品质量安全监管方面采取了一系列有效的措施，尤其是通过建立层次分明的食品安全分级监管模式，构建起相互合作、统一协调的食品安全保障体系，并在管理者、生产经营者和消费者之间形成了共同执行与自觉遵守的意识，确保食品的质量安全。

1.食品安全的法律法规体系。德国是欧盟成员国，其食品安全法律体系的显著特点是“法律法规的颁布、执法监督和研究评估方面实行权限分立、职能分开”。

在立法上，首先，欧盟制定了食品基础法（EU 178/2002），包含食品安全要求，食品和饮食经营者责任等。其次，德国根据本国特点将EU 178/2002细化，制定了LFGB等一系列法律法规。各州在联邦法规特许的范围内，制定有关规章规定。在法律结构上，形成了以EU 178/2002和LFGB为基本框架，法理严密、权限清楚、惩罚分明、可操作性强，涵盖原材料采购、生产加工、运输、贮藏和销售所有环节的德国特色食品安全法律体系。在执法上，各州及地区（市县）自然环境、农业和消费者保护局或机构是食品安全法律执行情况的监督主体。

2.食品安全的技术标准体系。德国食品安全标准体系由欧盟标准、德国国家标准、各州食品标准以及行业/协会标准构成。欧盟标准是各成员国遵守的基本标准，一般规定总的指令、要求，是欧盟食品流通市场准入、契约合同维护、贸易仲裁、合格评定、产品检验、质量体系认证等的基本依据。德国国家标准则是在欧盟标准基础上根据本国自身特点和要求建立的一套标准综合体。它几乎涉及食品安全、环境保护、卫生等各个领域。同时，每个州针对欧盟和德国标准制定了便于执行的规定和操作标准，如企业违反标准时处罚等。德国的行业协会还制定有对自身产品特点的质量控制要求和规定，使得标准更具操作性，方便各农庄或农业企业具体实施。

◎食品生产过程监测

德国食品安全的标准体系具有以下特点：一是标准较为系统化。二是标准要求具体、可操作性强。三是法律化强。标准的制定与实施尽量赋予法律的内涵和给予法律的保证，将技术要求与法律执行相结合。

3.食品质量安全监管体系。在德国，食品安全监管首先接受欧盟委员会下的健康与消费者总司、欧洲食品安全局（EFSA）和欧洲食品与兽医局（FVO）的检查。BMELV是德国食品安全最高主管部门，也是全国食品安全控制的中心，主要负责立法和出台政策。在该部下设BfR、联邦消费者保护与食品安全局（BVL）。BfR为BMELV提供咨询，并撰写独立的科学评估报告等。BVL是德国食品安全工作的协调和危机处理中心，主要负责联邦、州和欧盟之间的协调工作；承办农药、兽药、饲料添加剂、转基因生物、新型食品等批准登记方面的审查工作；受BMELV委托，负责完成特定的风险管理任务等。

德国的食品监督执法归各州负责，州政府相关部门制定监管方案，由各市县食品监督官员和兽医官员负责执行。各州分三级管理，州的食品和消费者保护局（部）负责监督、设立机构和颁布规定等；区级机构负责服务性和专业的监督；县市级机构负责食品监督的具体事务，如检查和抽样等实施工作。检查和抽样由经过特别训练的食品检查员、食品化验员或兽医负责执行。这些食品监管机构不定期对食品生产销售企业进行突击检查，对于抽检不合格的产品，监管部门有权对其进行警告、罚款、限期整改、追究刑事责任或者追回产品。

德国的食品生产、加工和销售企业都要在当地食品监督部门登记注册，并被归入风险列表中。如果食品出了问题需要召回，通常由企业和基层监管部门在24小时之内向德国“食品召回委员会”提交报告。该委员会在经过评估拿出报告后，实施召回计划。只有在“食品召回委员会”认可企业已经采取了有效措施，有害食品对大众的危害风险降到了最低之后，召回活动才能宣布结束。

德国的食品生产企业内部，根据食品生产的种类、产品要求不同设立有若干名内部检查、检验员，按照HACCP、ISO22000要求负责内部管理。另外，德国还鼓励和引导消费者保护协会等组织和消费者主动参与到食品安全监督中。分级负责是联邦体制的核心思想，这一思想决定了食品质量安全的责任和决定权必须落在能够解决问题的最小社会团体。这种“分级负责的原则”也被认为是德国食品安全监管体系的最突出的特点。

4.食品安全监测体系。德国设有官方和非官方的检验检测机构，大体上分为企业自检、中介机构检测、政府检验机构三种类型。BfR是负责食品安全研究、药物残留监测方法制定、基层实验室检测异议样品复查的专门机构。大部分州设立了官方检测机构，专门负责食品及饲料的监管检测，不对社会开放。如北威州环境、自然和消费者保护部设立的化学和药品检验局有240多个工作人员，检测范围覆盖54个区市县，每年检测几十万个产品。杜塞尔多夫市消费者保护局内设化学产品检验处，监测范围涉及服务行业（酒吧、小吃）13000多家、零售商2000多家、生产者22家。没有设置官方检测机构的州依托其他官方检测机构或委托民间检测机构进行检测。德国的第三方机构经过官方认可和计量认证，也可为消费者服务。另外，协会的自检行为与政府的监管行为紧密结合，使产品的质量监测由点及面、由随机到日常，使监测变得更为积极有效。

德国的食品安全监测操作在EU 882/2004指令基础上建立了全国统一的食品监控操作标准，各州必须遵守。开展食品安全监控的抽查频率是根据被抽查企业分级及其风险程度来确定的。每年各州实验室要对大约40万个样本进行检验，检验内容包括样本成分、病菌类型及数量等。通过检查对每个企业进行打分，评定风险等级，通知企业属于哪类风险等级。并根据企业的风险等级确定抽查频率。所有批发商自愿送检，并由合作社每周抽取2～3次样品，送至官方指定的实验室进行检验，同时，官方也不定期地进行抽检。对在检测中出现问题的产品，批发商通知供应商，并在第二批产品到货之前就必须进行检验，如果还出现问题，则停止其本季度供货资格，并在合作社内进行通告，以此督促供应商把好食品安全关。

5.食品安全认证体系。德国在食品质量安全认证方面起步较早，普遍建立了相对完善的认证体系和认证工作程序。一是所有官方和民间的研究机构、检测机构都必须经过欧盟委员会下属的健康与消费者总司、EFSA、FVO或BMELV、BfR和BVL组织的资质评估认可，取得资质认可后方可从事相关工作。二是食品生产者必须接受标准化生产培训，进行资格认证后方可进行食品生产，申请欧盟和联邦政府的补贴。三是在所有加工企业推行一系列的HACCP、ISO等质量管理体系认证。德国要求出口食品必须按照ISO22000执行。四是在产品认证上，有影响的认证有德国中央农业营销协会（CMA）认证、德国质量与安全体系认证（QS）认证和有机（BIO）认证。

6.食品安全追溯体系。欧盟要求对食品、饲料、供食品制造用的家畜以及与食品、饲料制造相关的物品在生产、加工、流通的各个阶段强制实行溯源制度。在德国，无论是国产还是进口食品，在包装标签上都须注明商标、食品成分和有效期，还应有有关商检机构质量认可的显著标志。同时，生产商生产过程结束时，每件食品都获得一个编号。通过编码信息技术可以了解该食品的所有信息。由此，生产商、监督机构和消费者都能够辨别产品。这样，在万一发生产品污染的情况下，能够很快找到责任人和污染的原因，采取相关措施。

7.食品安全风险评估和风险管理体系。BfR下设风险交流部、食品安全部、物品与产品安全部和消费品安全部等7个部门，每个部门都有工作组或实验中心，负责本领域内的风险评估相关工作。通过各部门的明确分工与相互协作，BfR完成对食品的生物和化学物质安全性的健康评估；对化学品、杀虫剂、杀菌剂、生物杀灭剂的安全性评估；对耐用消费品、食品包装等的安全性评估；对食品、饲料和动植物中转基因生物的风险评估，并以风险评估结果为基础提出降低风险的管理选项，为联邦政府部门和其他风险管理机构提供建议。

◎德国的农产品市场

BVL通过三个步骤实现风险管理。第一个步骤是发现风险，主要由BfR将风险信息输入BVL的快速预警系统来实现；第二个步骤是由BVL或其他联邦机构评估风险对人和动物健康或环境的影响；第三由BVL以评估结果为基础制定风险管理措施。

风险交流作为BfR的一项法定任务，须向消费者提供有关食品和产品中可能存在及已被评估的风险信息。为了实现风险信息交流的持续和互动，BfR定期组织专家听证、科学会议及消费者讨论会，向一般公众、科学家和其他相关团体公开其评估工作和评估结果，并且通常会在其网站上公布专家意见和评估结果，积极以简易的方式与普通公众对评估过程进行交流，向消费者提供科学研究成果。

8.职业教育体系。德国的食品安全与其教育体制有很大关系。德国法律规定监护人必须保证未成年人完成义务教育，将国民素质教育作为国家义务教育的首要内容。因此，德国国民素质整体水平较高，社会诚信的氛围浓厚，这也是食品质量安全的一个基本保证。

另外，食品安全还得益于农业职业教育。德国的“双轨制”职业教育采取国家立法、校企合作、企业为主的办学制度，强调技能和实践能力的培养。德国对职业农民要求很严，农业就业者在正式上岗之前必须经过3年的正规职业教育，上岗后还必须经过5年的生产实践，并参加行业协会组织的职业技能鉴定，取得职业资格后方可享受国家对农民实施的各种优惠补贴政策。农业政策性补贴占到农业生产收入的52%。完善的国民素质教育和职业教育，使德国食品生产者具有良好的职业道德和业务素质，对食品的质量安全起到了积极的作用。