长江干线港口发展现状解析＊

2012-07-10姚育胜

武汉交通职业学院学报 2012年1期

姚育胜

（交通运输部长江航务管理局，湖北武汉 430014）

2002年深化港口体制改革、下放地方政府管理，至今已近10年。10年来，地方政府的港口管理体制和长江干线港口企业发生了重大变化。为了贯彻落实《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》和交通运输部“兴内河、优港口、强海运”战略决策，了解长江港口发展现状、调查分析存在的问题、探求解决问题的方法、服务港口城市和港口企业、推动长江港口可持续发展，长航局专家委员会会同长江港口协会，对长江干线主要港口进行了调研。

调研从2011年10月30日至12月5日，历时37天。调研组先后走访了15个沿江城市的港口行政管理部门和长江干线17家港口企业。

笔者自始至终参加了这次调研。现将长江沿江城市港口发展现状、港口企业发展现状、影响港口发展的主要问题和工作建议报告如下，与广大航运工作者共同探讨。

一、沿江城市港口行政管理和港口发展现状

本次调研涉及15个沿江城市的港口行政管理部门，其中直辖市级1个，副省级及地市级12个，县市级2个。

（一）沿江城市港口行政管理体制

2002年，长江港口下放地方政府管理后，按照“政企分开、一港一政”的原则，组建了新的港口行政管理机构。尽管各地港口行政管理部门的名称、单位性质、隶属关系、职责范围、管理权限、经费来源不尽一致，但其职责是明确的。

15个市的港口行政管理部门中，机构设置有6种形式。其中，以“市港航管理局”形式，内设“港口处”或“港口科”的有4个；“市港口管理局”形式的有7个；“市港口航务管理局”形式的有1个；“市港口管理委员会”和“市口岸管理委员会”合署办公的有1个；“市口岸和港口管理局”形式的有1个；以“市交通运输局”形式，内设“港口处”的有1个。它们都能按照国务院办公厅《转发交通部等部门〈关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见〉的通知》（国办发［2001］91号）、交通部《关于贯彻实施港口管理体制深化改革工作意见和建议的函》（交函水［2002］1号）的要求，实施辖区港口行政管理职能。

有的城市同时设立“市交通局”、“市港航局”和“市港口局”，航运从业人员在初次办理航运行政事务时，需要了解相关机构职能后，方可办理相关事务。

（二）港口发展规划的编制与实施

2004年1月《港口法》施行后，沿江各地政府十分重视《港口总体规划》的编制、报批工作。当前，15个市中，除泰州市待批外，其余均已经上级批准。之后，对规划进行了修编和正在修编的有9个市，拟修编的有2个市。

许多市在较短时间内对《港口总体规划》进行修编的重要原因，一是沿江各地政府需要进一步贯彻近几年国家出台“西部大开发战略意见”、“中部崛起规划实施意见”、“皖江经济带示范性规划”、“长三角区域规划”等区域规划；二是沿江经济社会快速发展产生的新要求；三是为了适应城市总体规划的调整；四是在沿江陆域、水域和港口岸线被大量占用后，地方政府不得已要采取“补救措施”。规划的权威性并未得到应有重视。

（三）港口岸线和港区的规划和管理

在各港口城市的《港口总体规划》中，对港口岸线均进行了规划。14个市中，重庆、岳阳和南通等3市制定并颁布实施了《港口岸线使用管理办法》。

当前，14个市规划港口岸线使用率和规划港口深水岸线使用率如表1、表2所示。

表1 长江沿江城市规划港口岸线使用率

表2 长江沿江城市规划港口深水岸线使用率

其中，江阴市尚未使用的规划港口深水岸线仅剩4766米。

港口岸线是宝贵的、难以再生的航运资源。上述统计表明，长江沿江城市保障港口发展的自然资源储备不足。

当前，岳阳市是14个市中唯一征收“港口岸线使用费”的城市。

（四）港口吞吐能力和吞吐量

2000年和2010年，长江沿线7省1市港口货物吞吐量分别为2．27亿吨和26．18亿吨，后者是前者的11．5倍；其中集装箱吞吐量分别为69．04万TEU和945．10万TEU，后者是前者的13．7倍。可以看出，10年来，长江港口高速发展，成就辉煌。到2011年底，长江港口货物吞吐量超过亿吨的港口达9个，分别是重庆港、武汉新港、南京港、镇江港、泰州港、江阴港、张家港港、南通港、太仓港。

1．港口货物吞吐能力和吞吐量（2010年）。14个沿江港口城市（其中，苏州市管辖太仓市，下同）的沿江港口货物设计吞吐能力为128024万吨，货物吞吐量为140796万吨，总体适应（如表3）。

表3 2010年沿江各市港口货物吞吐能力和货物吞吐量

从统计数据看，重庆、宜昌港口能力过剩，江苏省除南京港外能力不足。

如果考虑已有港口的改造升级、生产管理能力和效率提高等因素，港口实际吞吐量远大于港口设计能力。

2．港口集装箱吞吐能力和吞吐量（2010年）。14个沿江港口城市的集装箱设计吞吐能力为1432万TEU，集装箱吞吐量为868万TEU，能力为吞吐量的1．65倍（如表4）。

表4 2 010年沿江各市港口集装箱年吞吐能力和吞吐量

从统计数据看，重庆、武汉集装箱吞吐能力富余过大。如考虑在建和已报批的项目，长江港口集装箱吞吐能力富余将更多。

（五）港口物流

经过多年发展，沿江主要港口城市充分发挥区位优势和交通优势，依托长江黄金水道，规划建设了一批港口物流园区，港口物流的服务功能日益扩大。当前，15个市各自建立了形式多样的港口物流园区。以太仓为例，在太仓港注册的商贸物流企业竟达800余家。重庆建立了两路寸滩保税港区、武汉拟申报武汉新港阳逻保税港区和武汉阳逻物流园区、南京建立了南京龙潭港综合物流园区、江阴建立了江阴长江港口综合物流园区、太仓建立了保税物流中心。南京市正在建设“南京长江国际航运物流中心”。目前，长江主要港口在综合运输体系的枢纽地位并未完全确立，港口物流大多数处于传统物流向现代物流过渡阶段，在理念、设施、功能、服务、人才等方面离现代物流尚有较大距离。要真正实现“运输、储存、装卸、搬运、包装、流通加工、配送、信息处理的有机结合”，尚需时日。

（六）对港口行政管理和港口发展现状的基本评价

1．长江港口全部下放地方政府管理后，实现了“一港一政”，各市港口行政管理部门能够履行政府赋予的港口行政管理职能，管理水平逐年提高，港口体制改革总体是成功的。

2．近10年来，沿江港口加大基础设施建设，港口规模不断增大，吞吐能力成倍增长，专业化、现代化港区建设速度加快，港口服务水平不断提高。港口能力已基本适应沿江经济社会发展的需求，部分港口能力，特别是集装箱吞吐能力过剩。

3．由于沿江地区经济社会发展存在的差距，导致各地港口发展的水平不一。总体上讲，江苏省沿江地区港口管理水平和服务质量都较高。重庆市港口规模迅速扩大，服务水平也开始提升。中游地区由于种种原因，港口发展相对滞后，但在武汉提出以武汉新港为基础，建设武汉航运中心；宜昌提出建设综合运输枢纽；以及九江港与上海港建立战略联盟，港口发展的步伐明显加快，发展质量逐步提升。

4．长江港口的发展需要有符合构建综合交通运输体系的新思路、新理念。港口枢纽的规划和建设必须处理好与综合运输体系建设的关系，处理好港口规划与城市规划、产业布局的关系，特别要重视港口集疏运体系的建设，做到综合发展、协调发展、安全发展、可持续发展。

5．长江港口规划管理和港口岸线管理存在一定问题，部分港口能力过剩，港口间和港口企业间有低价竞争问题，港口企业承担的费收有不合理部分。这些问题影响了港口发展和港口企业发展，应该重视，需要解决。

6．各地港口行政管理部门之间的联系交流不够、协调乏力，“各自为政”和“各自为战”的情况普遍存在。省际间双边、多边港口行政管理事务协调难度大、效率低。

二、长江主要港口企业发展现状

（一）港口企业体制机制和企业性质

2002年底以前，16个港口企业（表5所列17个企业，有1个成立于2007年）均为政企不分的国有独资企业。企业体制机制不活、职工人数多、经济实力弱、经济效益低、亏损面大。经过多年体制改革，到2010年底，17个港口企业均按照现代企业制度进行合资、合作，全部成为合资企业。合资的对象既有其他港口企业，也有航运企业，甚至还有非港航企业。其基本形式都是转化为有限责任公司。其资本构成既有国有资本，也有境外资本和民间资本等。港口企业实现了资本多元化、经营多元化。港口企业活力增强、实力增强、发展潜力增强。

（二）港口企业职工状况

港口企业改革后，职工人数比改革前明显减少。2010年末，17个港口企业平均职工数为2473人。职工最多的企业是南京港集团，为9100人；职工人数最少的企业是城陵矶新港公司，为149人。

（三）港口企业资产状况

17个港口企业，2010年末资产总额为439．56亿元。港口企业平均资产为25．86亿元。其中，资产总额最大的企业是芜湖港储公司，资产为97．36亿元；资产总额最小的企业是城陵矶港务公司，资产总额为2．4亿元。

（四）港口企业泊位数量

2010年末，17个港口企业共有泊位580个，其中生产性泊位506个、非生产性泊位74个。生产性泊位中，有万吨级泊位90个，最大靠泊能力17．5万吨级。万吨级泊位中，安徽省2个港口企业有4个、江苏省6个港口企业有86个。

（五）港口企业货物吞吐能力和吞吐量

2010年，17个港口企业的港口货物设计吞吐能力合计33471万吨，吞吐量合计43358万吨。吞吐量是吞吐能力的1．30倍。公共码头泊位运行负荷重。

（六）港口企业集装箱吞吐能力和吞吐量

2010年，17个港口企业的集装箱设计年吞吐能力合计700．20万TEU，吞吐量合计459．01万TEU。设计吞吐能力还有34%的富余（如表5）。

表5 2010年长江干线港口企业集装箱年吞吐能力和吞吐量统计表

（七）港口企业经营状况（2010年）

1．17个港口企业中，盈利的企业有14个，盈利额合计63584万元；亏损的企业有3个，亏损额合计9096万元。17个港口企业盈亏相抵后，净盈利54488万元。

2．14个盈利的港口企业，盈利额为300万元至15834万元。每个企业平均盈利4542万元。

3．3个亏损港口企业，年亏损额为2000万元至4096万元。企业平均年亏损3032万元。3个企业亏损的主要原因是投资建设集装箱码头及专业化散货码头。由于码头投资大、投资回收期长，集装箱量难以快速增长，企业还本付息压力大。

4．江苏省6个港口企业5赢1亏。5个盈利企业的年盈利额为3000万元至15834万元，共盈利43173万元，企业平均年盈利8635万元。1个企业年亏损3000万元。6个企业盈亏相抵后，净盈利40173万元，企业平均年盈利6696万元。是长江干线盈利最多的港口企业群。

5．安徽省5个港口企业全部盈利，年盈利额为200万元至3376万元，共赢利7876万元，企业平均年盈利1575万元。

（八）港口企业综合技术经济指标状况

2010年，17个港口企业共有职工42045人，年货物吞吐量43358万吨，人均年吞吐量1．03万吨；盈利54488万元，人均年盈利1．30万元。

（九）长江港口企业年盈利额排名

2010年，17个港口企业中，年盈利额按大小排序，前5名企业是：江阴港口集团、南通港口集团、张家港港务集团、南京港集团、重庆港务物流集团。

（十）对港口企业发展状况的基本评价

1．国务院关于“长江港口深化体制改革、下放地方政府管理”的决策是正确的，港口企业改革方向正确，港口改革成功。建立现代企业制度是企业发展的方向。港口企业在改革中发展壮大。

2．港口企业改革后，企业管理优化，融资能力增强，企业活力增强，企业决策科学民主，企业职工减少，公司资产剧增。

3．港口企业改革后，港口基础设施建设能力增强，码头泊位增加，万吨级泊位占比加大，港口吞吐能力增大，港口综合竞争力增强。

4．17个港口企业为当地经济建设和社会发展、长江黄金水道建设、长江经济社会发展做出了重要贡献。

5．长江港口企业规模较大、职工人数仍较多、港口吞吐能力和吞吐量较大，但港口的专业化、现代化水平不够高、人均指标不够好、经济效益不够好、港口综合竞争力不够强。今后长江港口要“做大做强，重在做强”。

6．部分港口企业缺少发展所需的陆域、水域和岸线，部分港口能力过剩、港口企业间有低价竞争问题、港口企业承担的费收有不合理部分、港口企业负担过重。这些问题影响了港口企业的发展，应该重视，需要解决。

三、影响长江港口发展的主要问题

（一）关于港口规划管理问题

1．部分城市对港口规划的权威性认识不高，实施规划的自觉性不强。部分城市的市领导、管理部门重视当前利益、忽视长远利益；重视局部利益、忽视全局利益；重视GDP、忽视城市综合功能。少数领导认为“规划是死的，人是活的”、“规划是人编的，人也可以改”。部分企业和外来投资者重视自身效益，忽视社会效益。经济建设是硬指标，港口规划成了软指标。

2．部分城市港口规划的约束力不强，执行力不够。因重大投资项目和招商引资行为改变了规划中部分港口陆域、水域和岸线的用途。

3．部分城市港口规划颁布实施后，很短时间就急于修订或调整。以修订和调整的方式作为“补救措施”，让“违反港口规划的行为”合法化。

上述问题的后果是港口规划难以有效实施、大量规划预留的适合建港的陆域、水域和岸线被占用，制约了今后的港口建设和发展。

（二）关于港口岸线管理问题

1．至今全国性的有关内河港口岸线使用管理方面的规章尚未出台。长江港口岸线管理缺少法规。少数地方政府制订的《港口岸线使用管理办法》缺少“上位法”的支持。

2．交通运输部规定，内河港口深水岸线是指适宜建设千吨级及以上泊位的内河港口岸线。当前，长江干线新建的码头泊位绝大多数超过1000吨级。将“千吨级”定义为“深水泊位”已不适宜长江干线。

3．当前，在已经使用的港口岸线中，公用码头岸线所占比例不高，非公用码头岸线所占比例较高。岸线资源使用有不合理现象。

4．当前，15个市中（含太仓市），40%的市“规划港口岸线”已使用过半，33%的市“规划港口深水岸线”已使用过半，1个市尚未使用的“规划港口岸线”，最少的不足5千米。大量的“规划港口岸线”被使用，制约了今后的港口建设和发展。

（三）关于集装箱吞吐能力过分超前问题

17个港口企业中，2010年集装箱吞吐量是其当年集装箱设计年吞吐能力的比值（本文简称“量能比”）如下：重庆是0．33、湖北是0．28、湖南是0．32、江西是0．40、安徽是0．42、江苏是1．14。统计表明：除江苏省外，其他省市港口企业集装箱吞吐能力明显过剩。

2010年，张家港港务集团集装箱“量能比”为1．70、南通港口集团“量能比”为1．57。调研表明：港口企业经过设备技术改造、优化生产组织、提高职工素质，集装箱实际吞吐量可以远大于设计吞吐能力。这也是两个港口企业盈利多的重要原因。

尤其值得注意的是，当前沿江港口城市建设集装箱码头的积极性很高，规划建设的集装箱码头的吞吐能力很大。如重庆市2015年集装箱码头建设的规划目标是700万标箱、武汉新港2015年、2020年、2030年的规划目标分别是200万标箱、500万标箱、1000万标箱。

当前，长江干线除少数城市、少数港口企业外，现有集装箱吞吐能力已经过剩。长江港口集装箱吞吐能力过分超前的问题已十分突出。

（四）关于港口企业的费收负担问题

1．关于港口建设费的征收。2011年10月1日前，长江的“港口建设费”一直处于“征收难、征收少”的状态。实际由货主、船方、港方等三方分担“港口建设费”，各方压力都不太大。

自2011年10月1日始，长江干线加强了港口建设费的征收，港口建设费收入剧增。与此相应，货主、船方、港方负担明显加重。

在当前港航企业效益下滑的情况下，强化此项费用征收，增加了货主、船方、港方的经营成本，容易造成货主弃水走陆。同时货物中转出口重复征收计费，进一步加重货主、船方、港方的经济负担。港口企业一致反映：港口建设费负担过重，企业难以承受。

2．关于货物港务费的征收问题。根据2005年的《中华人民共和国港口收费规则（内贸部分）》规定，“经由港口吞吐的内贸进出口货物和集装箱（国际标准集装箱除外），由负责维护防波堤、进出港航道、锚地等港口公用基础设施的单位”征收货物港务费，“全部专项用于港口公用基础设施的维护和管理”。

根据《港口法》规定，上述建设和维护任务，都由县级以上人民政府承担。这次调研，港口企业一致反映：港口建设费和货物港务费的“征收目的”、“征收对象”和“费收使用范围”有部分重复之处。港口企业建议尽快取消货物港务费的征收。

（五）关于锚地等港口公共设施的建设维护问题

进出港航道、锚地等公用设施是港口发展的基础性设施，但长期以来其维护费用一直由港口企业承担。随着货物港务费改由行政收取，企业返还比例逐年减少；同时，国家将出台取消货物港务费政策，进出港航道、锚地缺乏稳定的资金渠道和足够的资金投入，锚地严重缺乏，通航安全管理维护问题矛盾突出，企业难以承担锚地等公用设施维护费用。

（六）关于港口现代物流发展的问题

长江港口正处在由传统港口业向现代港口综合物流业发展，由粗放型增长向内涵式集约型增长转变的重要时机。当前存在着一些制约发展的问题和因素，主要表现如下：一是港口物流基础设施和集疏运系统建设相对滞后；二是港口物流体制不健全，企业生产经营受到限制；三是政府对港口物流发展重视程度不够；四是港口企业物流管理理念滞后，现代物流的意识不强，认识不足。

（七）关于长江港口发展重大问题的研究问题

1．至今，对长江干线较具体的港口布局、港口属性、港口功能未作规划。长江干线港口在整体上缺少较全面、较系统、较深入谋划。

2．近几年来，长江航道局曾二十几次分段提高长江干线主航道水深维护标准，主航道水深明显加大。与此相应，长江干线船舶大型化发展迅速。长江港口的发展要与长江航道、长江船舶的发展相适应。需要从总体上研究长江干线港口码头的发展方向、新码头的建设和老码头的改造问题。

3．当前，正在开展长江南京以下12．5米深水航道的建设任务，2015年底，建设目标将要实现。长江干线江苏段港口群如何建设？它与上海港、宁波－舟山港是何关系？它的地位与作用如何？江苏省沿江港口群和沿海港口群如何分工？长江干线江苏港口群内部如何分工？都需要尽快研究，以便决策。

4．2011年12月，葛洲坝船闸和三峡船闸的年货物通过量分别超过1亿吨。2011年，三峡船闸的集装箱通过量为49．73万标箱，三峡船闸通过能力不足的问题已经显现。重庆市预测2020年市域港口货物吞吐量2亿吨（其中集装箱吞吐量800万标箱），供求二者相差很大。如何解决“港闸适配、均衡发展”，防止三峡大坝上游港口过度建设的问题，需要研究。

（八）关于加强长江港口行业行政管理的问题

沿江港口城市的港口行政管理部门普遍反映，2002年后，长江航运管理部门与沿江城市的港口行政管理部门联系较少（省级港航管理局除外），缺少足够的沟通和协调。它们建议：长江航运管理部门要和沿江港口行政管理部门建立新型、有效的工作关系，加强联系，协调解决相关事宜；要对跨省的港口行政管理事项予以协调（如跨省的港口锚地建设问题）；要组织有关单位对长江干线港口发展的重大问题予以关注，开展研究，并指导长江干线港口发展。

四、工作建议

（一）要加强港口规划的管理工作

1．建议交通运输部和省级港口行政管理部门对长江干线港口城市的港口规划的实施情况进行检查。

2．建议对港口规划的修订调整时间（规划批准后至修订的时间）、修订调整内容、修订调整程序方面作出更具体、更明确的规定。

（二）要加强港口岸线的使用管理工作

1．建议尽快出台全国性的关于内河港口岸线使用管理方面的法律规定。

2．建议单独对长江干线的“深水泊位”作出规定，将长江干线港口深水泊位的等级标准由“1000吨级以上（含）”提高到“3000吨级以上（含）”。

3．建议沿江各地政府及其港口行政管理部门加强港口岸线和港口陆域的管理，严格控制港口岸线和港口陆域的审批。

（三）要严格控制长江港口集装箱码头的建设规模和速度

1．建议开展长江港口集装箱码头建设和运行情况的专题调研。包括沿江省市已建的集装箱码头数量、吞吐能力、投资状况、运行状况、经营状况；在建、规划建的集装箱码头数量、吞吐能力、投资估算、概算和预算额。

2．建议交通运输部和长江沿江省市在上述专题调研基础上，出台文件严格控制长江港口集装箱码头的建设规模和速度。并加强监督和管理。

（四）适当减轻长江港口企业的费收负担

鉴于现行的港口建设费和货物港务费的“征收目的”、“征收对象”和“费收使用范围”有部分重复之处，建议尽快取消货物港务费的征收。

（五）政府要履行进出港航道、锚地等基础设施的建设和维护责任

建议地方政府尽快履行对长江港口进出港航道、锚地等基础设施建设维护责任，设立港口进出港航道、锚地管理专项资金。如果委托港口企业维护和管理，应给予企业相应补偿，或者允许港口经营者对锚地进行合理的经营收费。

（六）港口企业要加快转变发展方式

建议港口企业着力转变港口发展方式，做到“四个更加注重”。一是更加注重发展质量和效率，即从港口的数量型转变为质量效益型发展；二是更加注重发展方式与模式，即从港口主业单一化向多元化物流化发展，从传统型港口向现代综合物流港口转变；三是要更加注重资源节约与环境友好，即要大力推行“两型”港口建设，注重发展低碳经济和节能减排；四是要更加注重提升服务能力和水平，即大力提高港口软环境建设，加快企业延伸服务产业链，从粗放型向集约型转变。