煤炭价格调节基金：几家欢喜几家愁

文/李浪婴

早在上世纪八九十年代，各地根据国家法律法规，就开始实施价格调节基金政策，其重点征收范围主要涉及旅馆业、旅游业、建筑业、餐饮业、服务业、工商业、运输业。然而，这个为了“调控价格，稳定市场”的政策，在跨进新世纪后又开始在刚刚整体脱困、处于恢复性增长阶段的煤炭行业推行。

同样的“价格调节基金”不同的实行办法

2004年，贵州省在全国率先设立“煤炭价格调节基金”，从当年5月15日起开始向本省行政区域内从事煤炭生产经营的企业征收。征收标准按煤炭品种分类确定，在征收税费时一并收取，原煤（含洗混煤）每吨30元、洗精煤（含无烟块煤）每吨50元、焦炭每吨70元。

宁夏从2004年12月开征 （只针对当时被乱挖滥采的稀缺的太西煤），陕西从2006年10月1日开征，四川从2008年8月1日起开征，湖南从2008年5月15日开征，重庆从2008年9月1日起开征，内蒙从2009年7月1日开征，山西从2010年1月1日起开征（名为“煤炭可持续发展基金”），河南也从2011年7月4日起开征。

从媒体披露情况看，各地煤炭价格调节基金的征收标准、使用方向都不尽相同。

首先是征收标准五花八门。贵州省原煤（含洗混煤）每吨30元、洗精煤（含无烟块煤）每吨50元、焦炭每吨70元，地方政府另征收出省煤炭价格调节基金，比如六盘水市2011年3月将出省煤炭价格调节基金征收标准由原煤每吨100元调整为200元；宁夏每吨15元，不足1吨的免征；四川原煤（含洗混煤）每吨40元、洗精煤每吨60元、焦炭每吨70元；湖南不分煤炭品种一律每吨35元；内蒙褐煤、无烟煤每吨分别为8元、20元,其他煤种每吨15元；山西按产能和煤种每吨13元至20元不等，基建矿和不合规矿井产煤及所有非矿井产煤不分煤种和产能调节系数统一为40元/吨，今年3月调整，吨煤提高3元；河南原煤20元/吨，洗选煤30元/吨，焦炭35元/吨。重庆2008年9月推出煤炭价格调节基金政策时，征收标准定为原煤40元/吨、洗精煤60元/吨、焦炭70元/吨，主采煤层低于3000大卡的煤炭生产企业销售低质原煤减半征收。

其次是使用方向让人眼花缭乱。贵州省规定煤炭价格调节基金主要用在四个方面：不低于征收金额的50%用于平抑市场煤炭价格；矿区经济结构调整和后续非煤产业发展；矿区地质灾害治理和煤矿安全生产补欠；经省人民政府批准的其他用途。重庆则大同小异，称主要用途是调控煤炭市场价格，保障本市火电企业电煤供应和煤炭供求平衡；适当用于引导本市能源产业结构调整；适当用于煤矿矿山环境恢复与治理，包括煤矿采空区沉陷治理；经同级政府批准的其他支出项目。宁夏则称，基金“主要用于矿区沉陷区治理补贴、矿区灭火工程补贴、太西煤资源的保护、安全生产支出等方面。”四川则称，主要用于向主网火电厂、地方火电厂和纳入统调的企业自备火电厂供应电煤的煤炭生产经营企业，以及省外购进电煤的补贴。湖南表示基金用于奖励向省电网统调电厂销售煤炭的省内企业，对省内煤炭战略储备实行补贴。河南省称，基金“将用于调节煤炭供求，平抑省内电煤价格，扶持‘菜篮子’工程建设等”。但实际上各地煤炭价格调节基金的使用都处于不透明状态，少有人知道究竟其中有多少用在规定的范围。

不同的套路却产生大体相同的结果

从性质看，各省市区将煤炭价格调节基金的功能定义为“解决电煤生产供应问题，保障电煤供应，调节电煤价格”。这决定了煤炭价格调节基金是政府干预市场的一种行政手段。市场经济条件下，市场这只“看不见的手”不是万能的，市场机制在不少场合下会导致资源的无效率，这决定了需要政府这只“有形的手”来调控，以保证市场的有序进行。但政府对市场的干预，必须以有利于缓和市场供求关系为前提，第一是合法，依据法律法规；第二是合理，干预适度，讲究方法，避免违背经济规律，导致不公正不公平分配；第三是规范，程序规范、过程公开、可监督，避免暗箱作业。

从表面看，各地开征煤炭价格调节基金依据和理由似乎都很充分：“为有效缓解电煤供应日益紧张的矛盾”“确保电煤供应”“逐步理顺煤电价格关系”。但是，理由的充分并不意味着能够达到预期效果——有效地、根本性地解决电煤短缺的问题。

第一，通过征收煤炭价格调节基金来补贴电企，并不能从根本上解决电煤短缺问题。电煤短缺的要害，在于两个方面的问题：一是煤炭物流“中梗阻”，即由于煤炭生产地与消费地逆向分布，煤炭运往火电企业要经过长途运输，消费的季节性波动很大，运输环节和中间商趁势加价；二是电力企业为节省成本而没有储煤积极性。电力企业通过多年的经验发现，利用电力关乎民生来“挟持”政府是更方便更有利的博弈手段，因而不愿在压缩成本上下功夫，不愿意多存煤，这更放大了电煤短缺问题。显然，解决电煤短缺，设立与征收煤炭价格调节基金是“药不对症”。

第二，向煤矿征收煤炭价格调节基金，必然加重煤炭企业的税费负担，更加遏制了煤炭产能的发挥。各省市区煤炭价格调节基金的资金只来自对煤炭生产经营企业的征收。这必然带来两个结果：一是过度征收，政府为保证掌握有足够资金，必然提高征收标准，导致煤矿技术更新、安全投入和员工工资提升投入不足；二是分配不公平，本来税负高于其他行业而工人工资处于各行业倒数几位的煤矿，如今再额外增加一个煤炭价格调节基金，事实上将煤矿工人用血汗换来的价值无偿地转移给电力及其他企业，其不公平公正显而易见，目前南方煤矿普遍出现“用工荒”就是最好例证。

让人不理解的是，一些市场经济本来落后的地方政府部门，在实行煤炭价格调节基金的同时，违背市场经济规律对煤炭实行价与量的双重管制：煤炭价格由政府部门说了算，煤矿只能以低于市场的价格向电厂卖煤；企业必须按规定的数量向本地电厂供煤，完不成规定的供应量要受罚；或在国企考核时扣罚年薪，或加重向煤矿征收价格调节金，或出省煤另征收“出省价格调节金”。

可见，“煤炭价格调节基金”，已经分明成为变相的地方保护、资源“诸侯割据”的手段，成为在国家规定税种之外额外增加企业负担和地方财源的途径。尤其令人担心的是，实行煤炭价格调节基金政策在南方产煤省市产生了明显的副作用。那就是在煤炭价格调节基金侵蚀煤矿利润的背景下，煤炭企业为了完成主管部门下达的刚性利润指标，不得不压减装备和安全投入，压低本已明显偏低的员工工资，直接阻碍煤矿现代化水平提升，削弱煤矿生产后劲和安全保障，加剧煤矿用工荒，让煤炭紧缺不仅成为现实之忧，也酿致了未来之患。

喜与忧的背后是资源和利益分配的不公

征收煤炭价格调节基金，几家欢喜几家愁？透过煤炭价格调节基金征收的实际效果，人们看到的是电力企业欢喜，煤炭经营企业发愁；开采条件较好的北方煤炭生产经营企业不在意，而生产条件恶劣成本很高的南方煤炭企业发愁；地方政府财政部门欢喜，主管煤炭、了解煤矿困难的政府部门发愁。这喜与忧的背后，折射的是资源和利益分配的不公。

以重庆能源集团为例，集团下有37对煤矿矿井，煤层赋存条件全都极其恶劣，水火与瓦斯灾害特别严重，作为原煤炭部确定的全国六大重灾区之一，规模效益极为低下，煤炭生产成本远高于全国平均水平，加之煤矿综合税率高达11%以上，税负本来就高于其他行业企业，可缴纳的煤炭价格调节基金标准却是全国相对偏高的。导致的直接结果就是煤矿利润被抽血般输给电力企业，矿井生产后劲投入不足，矿工平均工资不到当地电力企业员工人均工资的三分之一，大半职工的年收入低于全市国有企业人均水平。煤矿招工因此越来越难，技术人才不断流失，重庆未来电煤供应由之存在越来越大的隐患。

那么，煤炭价格调节基金，该向左还是向右？

2011年国庆前夕，媒体报道：湖南改变原有的“价格调节基金”征收办法，从当年10月1日起到2012年9月30日，将全省2000万吨电煤供应任务分配到各产煤市州、县市区和湘煤集团，再按月分解落实。在此基础上，煤炭价格调节基金也从2011年10月1日起按新的标准征收，即非电煤价格调节基金由30元/吨降低至10元/吨，送省内电网各燃煤电厂的电煤免征煤炭价格调节基金。

这条新闻传递的信息非常明确：征收煤炭价格调节基金，非但不能解决电煤短缺的问题，反而会产生抑制煤矿有安全保障的产能增长的副作用，尤其不利于长远解决电煤短缺的问题。湖南省原来的征收标准已经处于全国偏低水平，还继续往下调，甚至取消电煤价格调节基金，说明已意识到目前开征煤炭价格调节基金治标不治本，收取标准过高也不符合南方煤矿开采条件恶劣、盈利水平低下的实际。

这提醒全国各地政府：在电煤供应短缺严重影响民生和经济发展的情况下，地方政府采取措施进行调控可以理解，但调控的方式未必只有向煤矿“抽血”的一条路可走；改革必须坚持市场化方向，市场经济与计划经济的最大区别是市场主导资源分配，减少政府对微观经济的干预是市场化改革中政府改革的一个重要方面。如何在调控好煤炭市场的同时，避免行政过度干预导致的资源和利益分配不公，防止整个经济运行体系的低效率和低效益，是各级政府需要深长思虑、全面谋划的一个问题。