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要把巡视制度与公民监督结合起来

2012-07-07田湘波

检察风云 2012年4期
关键词:统治者舆论监督官员

文/田湘波

要把巡视制度与公民监督结合起来

文/田湘波

中国具有五千年文明的悠久历史,古代中国不仅给世界贡献了四大发明等物质文明,而且贡献了两个制度文明:其一,御史制度,即监察制度(御史制度是巡视制度重要内容之一),瑞典的议会监察专员制度就是学习中国御史制度的结果;其二,科举制度(后来演变为西方的公务员制度)。原始社会末期,中国就有巡视制度的萌芽,它至今有四千余年的历史,可以说,巡视制度与中华民族的历史一样久远。物质文明创新难,政治制度文明创新更难。古代的中华民族能够创造巡视制度这一制度文明,可谓是人类创新的奇迹。这也印证了一个不言自明的真理:一个民族没有创新,就不能生存和发展,就不能立于世界民族之林。同样的,反腐理论、体制和制度不创新,廉洁政府的目标也难以实现。

巡视制度虽然建立了,但它建立的理论基础和假设前提是什么?很少有人理性去思考。从中国传统文化来说,它是自上而下进行监督的一种反映。也就是说,上级是正确的,出现腐败是由于下级没有贯彻上级政策的结果。同时,在古代,由于交通和通讯不发达,上下级信息沟通管道不畅通,最高统治者很难得到下级的信息,所以派官员到地方巡视来了解地方相关情况,从而为制定相关政策提供情报支撑。此外,在古代,整个国家的土地和人都是最高统治者的私有财产,这个产权是明确的,为了防止下级官员贪污最高统治者的财产,就必须派自己的亲信来监督中央和地方官员的行为,防止他们腐败,从而使自己的江山万世不易。另外还有一点也明确的,中国传统政治文化中的法、术、势,是最高统治者管理下级官员的一种方式。法就是法律,势就是最高统治者的权势和威严,术就是最高统治者的统治术,就

是决策讲究神秘,就是信息不透明。如果从上到下信息都不公开透明,当然要靠巡视来了解信息和情报。

今天,我们建立党内巡视制度的环境和条件都变了,但它是自上而下的监督形式这一点没有变。我们要认识到,巡视制度是一种自上而下的监督,是一种上级官对下级官的监督,这是监督的一个方面。监督权力、防止权力滥用还有另外一个方面的监督,即自下而上的监督,也就是群众对官员的监督。只有把这两种监督形式有机结合起来,才能使整个廉政体系运转灵活,才能降低反腐败成本,才能很好地保证社会的廉洁。

从制度形式规定来看,中国监督制度很健全,从监督制度实际运行来看,在各种监督主体中,群众监督的作用最大,因为腐败案件中70%的信息都是群众举报提供的,而不是政府机关主动找的。我们还要看到问题的另一面:虽然公民监督在反腐败中起着举足轻重的作用,但是,从心底里说,我们并没有把监督权下放给群众,我们主要还是强调官对官的监督,特别是自上而下的监督,这实际上是一种体制内监督。

正如新西兰反腐败专家杰瑞米·波普所说的,单靠政府力量难以遏制腐败,没有社会大众的支持,反腐运动不会取胜。从各国反腐败取得成功的经验来看,只依靠机构反腐败而不依靠公民监督,反腐败是不可以成功的,即使在短时期内取得一定成效也是不可持续的。我们的结论是:走机构反腐败与群众反腐或民主反腐相结合是我们的必由之路,只有把巡视制度与普通公民监督有机结合起来,巡视制度才有生命力,才能走出历代历朝反腐败不成功的怪圈,巡视制度要着眼于未来的发展。

巡视制度要与信息公开制度相结合。通过巡视,主要是为了了解下级的相关信息,所以巡视官员行使的权力主要是信息了解权。

既然上级是正确的这一假设没有变,那么,我们上级就要处处以身作则,这也包括巡视组的官员要以身作则。只有自己是廉洁的,才有权利和资格监督下级。所以,如何保证上级是正确的,如何选好选准巡视官员是非常重要的。

巡视制度要与信息公开制度相结合。通过巡视,主要是为了了解下级的相关信息,所以巡视官员行使的权力主要是信息了解权。知情权是监督权的前提,没有知情权,就没有监督权。上级不了解下级在做什么,怎么能够监督下级呢?所以说,要了解公共权力是怎么运行的,主要是靠信息公开制度,靠舆论监督,巡视制度只是信息公开制度和舆论监督的一种补充,我们不能过分夸大巡视制度的作用,不能把其作用和效果置于信息公开制度和舆论监督之上,更不能置于群众监督和政治参与之上,因为要对下级知情,不能只通过一两次巡视来解决,要靠上下管理信息畅通才能经常得到下级的信息。同时,通过巡视得到的信息也要向社会公开,从而使整个社会对巡视者和被巡视者进行监督。只有这样,才能达到巡视的目的。

时代变了,环境变了,如何把这种传统制度与当代中国实际相结合,这是我们要努力探索的。

(作者系湖南大学廉政研究中心博士生导师)

编辑:靳伟华 jinweihua1014@sohu.com

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