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科学吏治

2012-07-07韩小鹰

检察风云 2012年4期

关键词：全面

文/韩小鹰

科学吏治

文/韩小鹰

韩小鹰海归学者

当今中国正处于转型社会的矛盾高发期，各种社会矛盾冲突尖锐，无法回避。而预防和惩治腐败（防治腐败）的工作成效是改革得失结论中的重中之重。现实是：改革不到位与腐败之间恶性循环的负面效应，正在逐步侵蚀改革的成果，预警程度是非常严重的。

事实上，迄今为止，在防治腐败领域，我们的工作仍然不够深入、不够成功。因为，在总体上，反腐工作并未深入系统化、制度化；成果数量在增加，但是质量却没有根本提高。反腐倡廉的制度（行政体制、监督体制和司法体制）没有理顺，更谈不上有效。本质上的反映就是，与腐败的现实情况相比，反腐的成效不大、不实、不快（及时）。

我们现在的反腐倡廉制度是基于这样的前提设计的：党和政府的干部绝大多数是清廉和能干的。所以，每当某个领域出现腐败问题了，我们就去事后“补洞”，制定所谓的新政策和新措施。如果这些政策和措施本身质量不高，那我们反腐工作离“大、实、快”的成效要求就会越来越远。因为“下面”永远会有对策来应对“上面”的政策。

如果我们进一步分析造成上述原因的根源，结论应该只有一个，所有的根源都与行政体制改革滞后有关。而行政体制改革的滞后，已经与各领域的腐败现象形成了一个恶性循环，日积月累、积重难返。

事实虽然举不胜举，但原因只有四个：我们的工作抓了，没系统地抓；没深入地抓；没及时地抓；被动机械式、就事论事式的治标措施太多，并不能治本。

所以，我们需要从根本上改变反腐倡廉制度设计的前提,即，认定我们社会的现实是，党和政府的干部是我们这个市场经济社会里的普通公民（这样的认定更符合事实）。我们应该主要依靠先进的科学制度，而不是用传统的道德观念和思想觉悟来监督、制约他们的权力。唯如此，我们在制度设计和执行上才会更到位、更具体、更有效。

因此，我们应该采取的办法是，从制度上（真正的源头）和科技手段上（手段创新）防治腐败。结合国外可供借鉴的防治腐败措施，拿出管理者的智慧，提高国家和社会管理的能力与艺术。

干部选拔任用体制上的反腐

先剖析体制上的问题与根源，这里的体制指的是行政体制、监督体制和司法体制。行政体制可分为干部选拔体制、政绩考核体制和行政监察体制；监督体制可分为党纪监督、媒体监督和民众监督；司法体制可分为行政法制、民事制度和刑事制度。以下就重点谈谈如何在干部任用和政绩考核上预防和惩治腐败。

简要地说，现行干部选拔任用体制的弊端之一是过分强调文凭化、年轻化。我们有两个因素考虑不够：我国高教的整体水平在下降；社会科学专业高级学者的“黄金期”在50岁以上。宏观地看，我们现在缺乏有理想的、正派的、有经验的、但同时年龄偏大的老干部的 “传、帮、带”（当然，“传、帮、带”机制本身有待优化），却过分关注所谓的文凭化和年轻化，导致假文凭层出不穷，干部“娱乐化”地年轻。即使没有“娱乐化”，与老干部相比，年轻本身也有不少弱项。在十年浩劫后的一段时期内有必要强调年轻化，现在过分强调，则可能走向反面。

现行干部选拔任用体制的另一个弊端是，现行的党校培训、群众评议、组织考察等措施，在目前的社会、工作环境中，只能治“标”地选拔干部。因为这么多年以来，这些措施已经被“异化”。如果没有新的创新内涵，相关干部很容易应付过去。笔者认为治“本”的选拔干部的措施可以是：

在力争做到把行政权力分散、平衡的同时，缩短干部的行政任期（借鉴瑞士联邦的两年制）。因为在目前我国的社会发展形态和节奏下，两年的时间完全可以负责地对一名干部的人品和能力有真正的、而不是表面的认识。如果我们对干部缺乏一个真正的认识，恰恰是纵容了干部可能的腐败。这是我们现行干部选拔任用制度的“软肋”（有特别政绩的，才能连任一届）。

另外，要达到现行选拔干部制度设计的良好效果，可以建立、完善 “干部选拔跟踪系统”，即在考察——选拔初期，就建立隐性但全面的考察档案。在目前的党内外工作形势下，考察只能隐性，由组织部专人负责。这就要求我们加强组织部人员的素质教育、组织部实行新的工作机制（制定新的考核标准和监督办法）和充实人员。

同时，“候选人公示制度”要在现行的基础上升级，即在公示制度开始以后直至到期前，必须把差额的候选人名单至少用三种方式（地点固定的正式布告栏、官方网站、官方媒体）宣布两次（公示的方式和数量都很重要）。被差额掉的候选人不是仅仅看他的得票数，还必须看对他的反对票数、反对理由和事实，否则反对可以忽略。这也体现了候选人与非候选人之间的权利与义务的平等。

治“本”的选拔干部关键还在于理顺“举报——证人”制度。最治“本”的方法是制定《证人保护法》。上海在这方面完全有条件先行一步，上海市人大可以在全国率先订立《上海市关于举报和保护证人条例》，其中明确四个主要方面的权利和义务：举报登记-调查-公布制度；司法程序-归档-销毁制度；证人保护制度；机构-人员-责任制。

对国外制度的比较和借鉴

欧盟

欧盟的官员选拔任用主要是靠选举制度，聘用体制下的官员主要对选举制度下的官员负责，同时承担相关行政岗位的义务和职业道德准则责任。对此，可供我们借鉴的主要有四个方面：

所有有违法乱纪行为的副科级干部，其以上的二级领导干部（至副处级），不管对违法乱纪干部的行为是否知晓，必须承担领导责任。如果是预先知晓的，更必须承担法律连带责任。责任追究以此类推。这样可以“强迫”每一级领导干部用心监督下属，防治腐败于初始阶段。

所有相关行政岗位的法定权利、义务以及对违反者的追究办法，必须由国务院统一制定后，在全国范围明示公告。这样执法有据，责任清晰。同理，国务院制定和颁布全国统一的相关行政岗位必须遵守的法定职业道德准则，作为上述法定规则的补充。

我们现在的反腐倡廉制度是基于这样的前提设计的：党和政府的干部绝大多数是清廉和能干的。所以，每当某个领域出现腐败问题了，我们就去事后“补洞”，制定所谓的新政策和新措施。如果我们进一步分析造成上述原因的根源，结论应该只有一个，所有的根源都与行政体制改革滞后有关。

选拔出来的副科级以上干部，在正式上岗前，不管是否在党校培训过（党校培训的模式同样有待内容和方式上的完善，拟另外项目研究），都必须通过上述内容的笔试，有一定的淘汰比例。

法国

法国聘任官员晋升和受惩的规定是法定的、公开的、必须遵守的。有争议时，申诉程序也是明确的。这样可以把“人治”的可能降至最低。我国面临的主要问题是“四不”：对制度的执行不标准、不严格、不公开、不统一。应该自上而下地解决我国的“人治”问题。作为过渡，可以先设省部级为“上限”，开始试行。

没有哪个国家是故意把选拔任用年轻人、妇女干部的标准放宽，并作为一种全国范围的基本组织路线，除非为选票考虑。在这方面，我们不要做形式上公正、实质上不公正的事，更不要做“拔苗助长”的蠢事。选拔任用干部体制的重点是完善一个真正公正、公开、任人唯贤的制度。在这个制度下，只要廉政、能干，人人有机会。“年轻”的标准界限是否科学？比如，不同专业、不同领域、不同部门的标准绝对不该全国“一刀切”，如何防止“妇女”比例的被滥用？比如，民间所谓的“无、知、少、女”现象，他（她）们的作用是否过于“摆设”？还有什么应该在干部选拔任用中考查的因素，而现在却没有被包容进去？这些因素包括专业经验的质量标准，处理重大问题的表现或者在关键问题上的应对表现，创新意识的实施效果考核等。目前一些所谓的“惯例”做法，是否真正科学化？都值得有关领导去重新思考。