河北省改善民生的成效、问题及建议——基于河北省民生质量指数的分析报告<br/>

河北省改善民生的成效、问题及建议——基于河北省民生质量指数的分析报告

2012-07-06李林杰

河北大学学报（哲学社会科学版） 2012年6期

李林杰

（河北大学经济学院，河北保定 071002）

自胡锦涛总书记在党的“十七大”提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”［1］以来，改善民生日益成为了各级政府的工作重点，由此也推进了我国理论界对民生问题的研究。国内众多学者多是从民生内涵、存在问题、形成原因、解决途径等角度展开的定性研究，对民生指数的研究起步较晚。浙江省在2007年发布了全国首份《浙江民生报告》，2010年3月22日福建省人民政府官方网站发布了“国统局厦门调查队研究测算民生质量指数”的公告，但在计算民生指数采取的指标体系、权重体系、评价方法等方面尚存在不同的认识。本文利用层次分析法（AHP）和功效函数法构建了民生质量评价指标体系及权重体系，编制了河北省民生综合质量指数，综合反映了河北省民生质量在不同领域和不同方面的改善状况，揭示了存在的突出差距和问题，进而提出了相关政策建议。

一、河北省“十一五”民生质量指数的编制

（一）民生质量评价指标体系及权重体系的确定

我们以“十七大”报告改善民生的基本思路为基础，按照层次分析的构想，将民生质量评价指标体系分为三层指标［2］：第一层是目标层，即民生质量综合指数；第二层是领域层，包括涉及民生的收入与消费、社会保障、就业、医疗、教育、居住和环境7大领域指数；第三层是指标层，从各领域层选择和设计了29项具体指标，并在征询专家意见的基础上，利用层次分析法计算出了各层次指标的权重，构建了河北省民生质量评价指标体系及权重体系（表1）。

（二）民生质量环比指数的编制

根据上述评价指标体系和权重体系，我们利用综合指数法依次计算出了反映河北省近年民生质量改善状况的各指标环比指数及各领域指数和综合指数；反映与全国总体水平对比情况的各指标、各领域的比较指数和综合比较指数。

1．基于河北省民生质量改善状况的环比指数

在计算各指标环比指数的基础上，计算河北省各领域民生质量指数和民生质量综合指数（表2）。

表1 河北省民生质量评价指标体系及权重体系构成（括号内数值为权重）

表2 河北省各领域民生质量指数和民生质量综合指数（%）

2．河北省各领域对民生质量改善的贡献率

图1 河北省各领域对民生质量改善的贡献率

计算收入与消费、社会保障、就业、医疗、教育、居住和环境7大领域民生质量提高对河北省总体民生质量改善的贡献率（图1）。

3．基于河北省与全国对比情况的民生质量比较指数

以全国总体水平（即平均水平）为标准，在计算各指标比较指数的基础上，计算河北省各领域民生质量比较指数与综合比较指数（表3）。

表3 河北省与全国相比的民生质量比较指数（%）

二、“十一五”河北省民生改善的成效与问题

（一）取得的主要成效

1．从河北省改善民生的发展看

（1）总体质量水平在逐年稳定上升。根据民生质量综合指数的显示（表2），“十一五”期间河北省民生质量总体呈逐年稳定上升趋势，平均每年比上年提高6．99%，特别是2010年民生综合质量环比指数达到了116．54%，创造了历史新高，说明近年来河北省的民生质量在逐年提高，改善民生的各项政策措施取得了积极成效。从对民生质量指数的贡献率来看，位居前3位的是社会保障、收入与消费和医疗3个领域，贡献率分别为44．40%、25．23%和16．76%，是促进河北省民生质量提高的主要因素。

（2）医疗、环境和社会保障领域民生质量显著提高。近年来河北省民生质量提高较快的领域是医疗、环境和社会保障3个领域，其年均提高率分别达到了11．49%、10．51%和10．25%。特别是2010年社会保障领域的提高率达到了37．64%，创造了历史新高。

在医疗领域贡献率最高的指标是医疗卫生支出占地方财政总支出的比重，该指标的年均提高率达到了12．66%，对该领域民生质量提高的贡献率高达79．80%，说明河北省为解决“看病难、看病贵”这一基本民生问题，政府的投入力度在逐年加大。

在环境领域贡献率最高的指标是单位GDP化学需氧量排放量和单位GDP二氧化硫排放量，该两项指标近年来有了大幅度降低，对该领域民生质量提高的贡献率分别达到了51．56%和29．95%，表明河北省在减少排放方面取得了积极效果。

在社会保障领域贡献率最高的指标是农村社会养老保险覆盖率和城镇基本医疗保险覆盖率，它们对该领域民生质量提高的贡献率分别达到了37．82%和35．72%；提高速度最快的指标是农村社会养老保险覆盖率和城乡居民低保覆盖率，年均提高率分别达到了26．37%和17．92%，其中城镇基本医疗保险覆盖率由2009年的9．9%一下提高到了2010年的28．23%，比上年提高了185．15%；提高主要表现在农村居民低保覆盖率的逐年大幅提高，年均提高率达到了42．50%。

（3）收入与消费、就业和教育领域民生质量明显改善。近年河北省在收入与消费、就业和教育领域的民生质量有了明显的改善，各领域年均提高率分别为5．82%、4．36%和3．01%。

在收入与消费领域，贡献率最高的指标是城乡居民人均可支配收入，对该领域民生质量提高的贡献率高达87．55%。该指标剔除价格变动影响后的实际年均增长率达到了10．40%，其中包括了城镇和农村居民收入水平提高和城镇人口比重逐年提高的双重影响。

在就业领域，贡献率最高的指标是在岗职工平均工资和城镇就业增长率，对该领域民生质量提高的贡献率分别为51．98%和48．97%，前者在“十一五”期间的年均提高率达到了17．04%，说明河北省在岗职工的工资水平有了较快提高。

在教育领域，贡献率最高的指标是人均教育事业费支出对该领域民生质量提高的贡献率高达82．86%，“十一五”期间的年均提高率达到了23．55%，说明河北省的教育投入水平在逐年显著提高。

2．从河北省与全国的对比看

根据民生综合质量指数的显示，除2007年和2009年河北省略低于全国总体水平外，其余各年都略高于全国总体水平，特别是2010年河北省的综合比较指数达到了107．64%，即说明河北省民生质量的综合水平超出了全国总体水平7．64个百分点，创造了五年来的新高。

（1）教育、社会保障、医疗的民生质量整体水平高于全国总体水平。近年河北省教育领域的民生质量一直高于全国同期水平，其中，教育支出占地方财政总支出的比重除2007和2010年外都高于全国总体水平15%以上，说明河北省教育投入力度相对较高；社会保障领域的民生质量除2009年外都高于全国总体水平12%以上，其中，城镇基本养老保险覆盖率一直高于全国总体水平20%以上（除2009外都高于全国40%以上），城镇失业保险覆盖率也一直显著高于全国总体水平，除2009年超过全国总体水平24．08%外，其余年份均高于全国总体水平55%以上，每万人福利院床位数河北省一直超出全国总体水平30%以上，说明河北省在提高城乡居民社会保障水平方面取得了显著成效；医疗领域的民生质量除2006年外也一直高于全国总体水平，其中医疗卫生支出占地方财政总支出的比重一直明显高于全国总体水平（2006年除外），每万人拥有病床数自2007年以来也超过了全国总体水平（2010年除外），说明河北省加大对医疗卫生投入的力度也取得了明显成效。

（2）其他领域中也有部分指标优于全国总体水平。河北省就业领域的登记失业率一直低于全国总体水平，职业介绍成功率除2007年外一直高于全国的总体水平，环境领域的单位GDP化学需氧量排放量一直低于全国总体水平；建成区绿化覆盖率除2009年外均高于全国总体水平；公共安全支出占地方财政总支出的比重自2008年也超过了全国总体水平。

（二）存在的突出问题和差距

“十一五”期间河北省虽然在改善民生方面做出了很大努力并取得了显著的效果，但也存在一些较为突出的问题和差距。

1．城乡居民收入与消费水平增长较慢，与全国总体水平的差距有所扩大

收入与消费水平是民生质量的基本体现，也是改善民生的基础。剔除价格变动影响，2005－2010年河北省城乡居民人均可支配收入的实际年均增长率10．40%，低于全国11．00%的增速0．6个百分点，其中农村居民家庭人均纯收入年均增长率11．34%，低于全国年均增长率12．70%约1．36个百分点，同时，由于我省城镇化水平相对较低，农村人口比重一直高于全国总体水平（2010年我省为55%，全国为50．05%），这又进一步放大了农村居民收入增速低的影响，因此导致河北省城乡居民的平均收入与消费水平一直低于全国总体水平，而且近年的差距有所扩大，收入比较指数由2005年的87．99%降到了2010年的84．69%，消费比较指数由2005年的79．54%降到了2010年的75．72%。城乡居民收入与消费水平的落后，在相当程度上阻碍了河北省民生质量的根本提高，是我们改善民生要着力解决的关键问题。

2．居住领域的民生质量水平与全国差距显著，且近年持续大幅下滑，差距日益扩大

2005年与全国相比的居住比较指数为121．18%，即该领域民生质量水平显著高于全国总体水平，但2006年这一比较指数降到了85．88%，2009年进一步降到了55．63%，虽然2010年居住领域的环比指数扭转了持续两年下滑的局面，比上年提高了28．60%，但居住指数年均提高率为－4．02%，2010年与全国相比的比较指数也仅为63．89%，差距依然巨大，而且其中的3项指标全面落后：（1）人均保障性住房完成投资额自2006年以后一直低于全国总体水平，而且近两年持续下降，从2005年高于全国平均水平35%，降到2009年不足于全国平均水平的41%，2010年虽有回升，但仍不足于全国平均水平的53%，严重制约了政府为中低收入城镇居民提供保障性住房供给的能力；（2）城镇居民人均新建住房面积与全国的比较指数由2005年的83．90%下降到了2009年的76．52%，虽在2010年有所回升，但也仅相当于全国平均水平的86%，差距依然显著；（3）住宅销售价格指数一直高于全国总体水平，而且“逆势”上涨，到2010年已高于全国同期水平的20%，进一步制约了河北省城镇居民居住水平的改善。

3．社会保障能力提高仍嫌缓慢、滞后，城镇基本医疗保险覆盖率和城乡居民低保覆盖率一直低于全国总体水平，且与全国的差距不断拉大

河北省在社会保障领域的民生质量虽然相对其他领域提高较快，但相对全国来讲仍嫌缓慢、滞后，突出表现在城镇基本医疗保险覆盖率和城乡居民低保覆盖率两项指标近年一直都低于全国总体水平，而且年均提高率滞后于全国总体水平，因此呈现差距逐年扩大的趋势，与全国的比较指数分别由2005年的88．87%和72．66%下降到了2010年的72．14%和69．18%。

4．在岗职工平均工资和人均教育事业费支出一直低于全国总体水平

近年河北省在岗职工平均工资增速较快，但平均工资水平近年仍一直低于全国总体水平，比较指数均在87%以下；河北省教育支出占地方财政总支出的比重近年一直显著高于全国总体水平，人均教育事业费支出近年来增速也较快，投入水平显著提高，但人均教育事业费支出水平和全国相比则仍一直低于全国总体水平，而且近年的差距还有所拉大，与全国的比较指数由2005年的87．26%降到了2010年的69．71%，这说明和全国相比河北省对教育投入的力度仍嫌偏低。

5．生活垃圾无害化处理率和单位GDP二氧化硫排放量和全国差距显著

近年来河北省的环境指数一直接近或略高于全国总体水平，但其中存在两个方面的突出问题：一是生活垃圾无害化处理率一直低于全国总体水平，2005年的比较指数为88．59%，2009年进一步降到了82．63%，2010年虽有些回升，但总体依然低于全国平均水平；二是单位GDP二氧化硫排放量一直高于全国总体水平，虽然近年来河北省在逐年持续降低，但这一指标的比较指数由2005年的107．97%提高到了2010年的112．96%，与全国的差距也在扩大。

三、进一步提高河北省民生质量的政策建议

（一）继续加快推进城镇化发展，提高城镇就业水平，促进农村剩余劳动力转移，从根本上提高城乡居民的收入水平和消费水平

收入是消费的基础，因此提高城乡居民的收入水平是提高其消费水平的根本，而提高河北省城乡居民收入水平的关键是提高城镇化发展水平，增加城镇就业［3］。城镇化发展水平提高，一方面可以通过促进城镇就业改善提高在岗职工的平均工资，从而直接提高城镇居民的收入和消费水平；另一方面，可以通过推动农村剩余劳动力转移，促进农民充分就业和农业现代化发展，从根本上提高农民的收入水平；第三，通过城乡人口分布结构的改变，提高收入和消费水平较高的城镇人口比重（2009年河北省城镇居民人均收入水平和消费水平分别相当于农村居民的3．01倍和3．04倍），还可以使城乡居民平均收入水平进一步提高。河北省城镇化发展滞后（2009年河北省的城镇人口比重低于全国3．6个百分点），这既是导致河北省城乡居民收入和消费水平增长缓慢的根源，也是从根本上提高城乡居民收入和消费水平的主要途径。因此，我们必须要在“城镇面貌三年大变样”的城镇建设基础上，结合户籍制度改革，不遗余力的继续推动城镇化发展。为此，各级政府必须要积极制定和出台相关的规划、政策和法规，以引导和保障河北省城镇化的健康发展。

（二）加大保障性住房建设资金的投入，建立以政府财政为主导的多元化投资体制，进一步扩大住房供给和监管调控能力

首先，要明确建立以政府财政为主的住房保障预算支出制度，由各级政府负责财政预算支出，负责住房保障制度的实施与落实。同时要将其作为各级政府政绩考核的标准之一，以提高各级政府实施的积极性，确保用于保障性住房的财政预算到位。

其次，要提高保障性住房的供给水平，还要通过制定相关激励政策与措施，使保障性住房建设面向市场，吸引多方资金投向保障性住房建设，形成以政府财政为主导的多元投资体制，以弥补政府财政预算投入的不足。

再次，要把居民住宅视为居民生活必需品，加大政府对住宅建设的支持与监管力度，积极利用税收、信贷等政策手段引导和调控居民住宅的市场流通，同时积极引导居民对住房的理性消费，使河北省各地住宅销售价格保持在一个与居民收入相适应的合理水平。

（三）继续加强城乡社会保障体系建设，进一步提高城乡居民的社会保障水平

1．进一步完善城镇居民基本医疗保险制度

首先，各地要从实际出发，综合考虑当地政府财力状况和企业、个人的承受能力，实施差别化的保障标准。政府应尽其可能加大资金支持力度，并保证资金及时到位，使城镇基本医疗保险制度的推行有充分的财政支持，为进一步提高城镇居民基本医疗保险覆盖率提供有力保证。

其次，要通过不断改进和优化医保管理和服务，为居民在参保、缴费、就医、报销等环节提供更大方便，以增强制度的吸引力，充分调动群众自愿参保的积极性。

再次，对医保基金的收缴、支付和管理要建立严格的规章制度，健全监管制度和制约机制，做到公开、透明。

2．进一步扩大社会低保覆盖范围

首先，要整合行政资源，搭建信息化低保网络平台，建立低保人员动态管理数据库，实现工商、劳动、房管、金融等相关部门信息共享，为科学、准确地计算低保申请家庭收入提供准确数据。

其次，要加大监管力度，进一步提高管理水平。应该按申请保障对象的人员结构和不同状况预测未来的收入变化，实现以保障时间为主的动态管理。

再次，充分发挥农村集体经济组织的积极性，在政府财政支持的基础上，根据地方经济实力逐步提高农村居民低保的保障水平。

（四）继续加大政府财政对教育的投入力度，积极引导社会对教育的投入，进一步提高人均教育事业费支出水平

首先，为了尽快扭转河北省人均教育事业费支出长期低于全国总体水平的局面，我们必须要继续加大政府财政对教育的投入力度，投入的重点应由扩大教育规模向提高教育质量和促进教育公平转变。要通过有力的财政支持，合理优化配置教育资源，不断提高各级各类教育师资队伍的综合素质和业务能力，不断完善和优化软硬件设施，以进一步满足广大城乡居民对优质教育服务的渴求。

其次，我们还要通过制定相关政策，鼓励、支持、引导社会各界对教育事业发展的投入，当前的重点投向是职业技能培训、学前教育以及高等职业教育等方面。