治理“三非”，须官民共管

沈  非

《出境入境管理法》6月30日在人大通过，它的出台是全社会的一件大事，特别是对于加强和创新涉外管理服务具有重要意义。它的出台也在国外媒体中引起一些波澜，认为此法会让在华外国人的处境变得艰难。笔者一直在关注《出境入境管理法》内容的修改研究情况，认为外媒的解读过于片面，《出境入境管理法》并不是限制外国人的法，而是中国政府提高外国人入出境服务管理水平的一部法律。

从新法内容看，主要规定的是外国人入出境管理事项，具有中国移民法的雏形。目前，在中国常住的外国人约占中国总人口的万分之四，远远低于世界主要国家3%-5%的比例。尽管中国并不以成为移民国家为目的，但随着我国对外开放的深入，越来越多的外国人来华旅游、访问、工作和生活，这是经济全球化和改革开放带给中国必然的结果。

健全对外籍人士的法律规定是每一个紧密参与国际往来的国家都会面临的问题，中国规范移民管理大势所趋。与其他国家百年来的外来移民管理进程不同，外国人成规模来华主要是在改革开放以后。三十多年来外国人入境数量剧增，入境目的日益多元化，紧密参与到社会生活各个方面，也带来了外国人“非法入境、非法居留、非法就业”以及社会融合、外国人聚居区管理等一系列新问题。为更好地应对新问题，制定一部适应形势发展需要的《出境入境管理法》非常必要。此次出台的新法是“服务与管理并重”的理念，在进一步改进对在华合法停留居留的外国人服务的同时，进一步完善了外国人入境、停留居留管理制度，加强了对“三非”等违反出入境管理的外国人查处力度。

在各国的移民法中，对于签发签证和入境审查都有着非常精细的制度设计，这次立法也参考了各国经验，进一步加强了入境源头管控，确保“不该进的进不来”。目前，国内有关单位出具虚假邀请函的情况时有发生，这次该法明确规定出具邀请函件的单位或者个人应当承担对邀请内容真实性负责的义务，并规定了非常严格的罚则。新法还采用国际通行做法，对入境后可能从事与签证种类不符的活动的外国人，可以不准其入境。

外国人非法就业是外国人非法入境、非法居留的主要诱因之一。原法规定，对外国人非法就业的查处，以其获取劳动报酬为前提，而实际工作中由于支付途径、形式的多样性，很难查证。目前非法就业外国人主要集中在语言教育、涉外演出、涉外家政、劳动密集型产业等领域。此次新法明确提出要制定外国人在中国工作指导目录，明确禁止、鼓励和限制外国人进入的具体行业和岗位，而是否取得报酬并不作为认定外国人非法就业的条件。

单靠政府管理模式有很大的局限性，新法充分利用社会资源，实现“三非”问题“官民共管”。有聘用、接待外国人工作或者招收外国留学生的单位，将成为协作监管部门。它们按规定向所在地公安机关报告有关信息，公民、法人或者其他组织发现“三非”外国人也应及时报告。同时，按照国际通行做法，引入指纹、虹膜等人体生物信息识别技术，确保“一人一身份”。这样可有效预防外籍人士被强制离境后冒用其他身份再次入境的情况。

在移民管理上，很多国家都有着非常健全、成熟的体系，是我们学习的对象。这次立法，大部分新规定都是采纳有关国家在移民法、出入境管理法和在管理实践中已有的规定，目的是为了加强管理水平，提高打击违法行为的能力，没有必要作过度解读。《出境入境管理法》在规范管理的同时，进一步放宽了外国人过境免签政策，出于人道主义考虑完善了外国人临时入境制度，为符合条件的外国人提供停留居留便利，还为下一步放宽“绿卡”制度留下了空间。通过有效的管理促进对外交往和对外开放、便利人员往来才是新法的真正宗旨。▲（作者是涉外管理研究人员）