规范 效能 透明 可究运用制度加科技理念 推行行政审批标准化管理

文/金跃明

行政审批标准化管理，主要是通过标准化管理的刚性效应，约束行政审批自由裁量权，解决制度在执行环节变形走样的弊端。特别是针对审批环节标准不统一、运作不透明等容易导致腐败现象发生的情况，运用标准化的理念，对行政审批的办理和监管过程进行科学分解和合理配置，对流程进行改造和优化，用信息技术固化流程，减少人为因素干扰。

上海市的行政审批标准化工作实践，在医疗器械审批和土地审批领域率先制定审批手册、实行阳光审批和标准化审批。在此基础上，2010年，上海部署开展运用“制度加科技”的理念，大力推进行政审批标准化建设，并成为10项重点工作之首。行政审批标准化管理被列入上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划，现已基本构建了行政审批标准化管理构架。

目的：解决执行走样弊端

经过多年的努力，上海市行政审批管理制度改革取得了阶段性成果。目前对市政府部门的行政审批项目进行了4次大规模的集中清理，但还是存在一些问题，距离“规范、效能、透明、可究”的目标还有一定的距离。

行政审批流程设计不尽科学合理，责任不清，效率低下。一些部门审批的内容依然过多，范围过广过宽，造成了管理越权、混乱等问题；一些部门以工作规范为由，人为造成审批过程中手续繁琐、环节稠密、周期漫长；一项行政审批在一个部门内部也层层分解，涉及多个处室；一些具体审批工作，部门间各自为政，数据不共享，审批权限、标准不统一。

行政审批透明度不高，自由裁量权过大。一些部门的审批条件、申请材料、流程、环节，没有统一、规范的标准。在审批条件中如“合理布局”，以及申请材料中如“其它需要提交的材料”等弹性较大的规定比较多。一些部门还擅自增设审批条件。行政审批落实到各个部门后，基本上处于“由业务处室自己制定政策，自己审批，自己事后监管，自己收费”的内部封闭运作状态。一些部门审批以本部门为中心，服务意识差。

行政审批重审批轻监管，对审批权的制约监督机制还不完善。一些部门管理过于倚重审批，甚至把审批作为管理的唯一手段，一说加强管理就要设置审批，同时对企业、群众或者要求过高，或者持不信任态度。在一些单位，重审批轻管理、重审批轻服务、只批不管、以批代管等现象没有得到很好解决。在具体工作中，只顾发许可证，发了许可证后行政相对人是否按照许可证要求在做，就没人管，或坚持只管有证有照的，不管无证无照的。

推行行政审批标准化管理，就是要解决目前行政审批中存在的问题，实现“规范、效能、透明、可究”的目标。

框架：六大要素全方位立体管理

行政审批标准化管理，是一个动态的过程。按照上海成为“全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的地区之一”的目标，根据经济、社会的发展变化，以及市民和企业的需求，通过对部门的办事事项、流程、环节、时间等不断地进行评估优化，改善政府服务，提高行政效率。具体来说，行政审批标准化管理工作的总体框架包括六个要素：

一是实行目录管理。建立行政审批目录管理制度，根据国家和地方清理要求，对照目录进行取消、调整，对行政审批实行长效管理，实时动态地掌握审批事项。对于未进目录擅自增加审批的，一律进行问责。

二是制定业务手册。每项行政审批都要编制业务手册，作为实施行政审批的操作标准，行政机关实施行政审批，要以业务手册为标准，对符合业务手册要求的应予以批准。通过业务手册，建立标准化的审批流程，解决随意审批和审批的自由裁量权问题。

三是编制办事指南。每项行政审批都要编制办事指南，作为行政相对人申请行政审批的具体依据。通过办事指南，把办事的具体条件、要求，明确地告诉行政相对人，方便行政相对人办事。行政相对人的申请符合办事指南规定要求的，行政机关必须予以受理。

四是推行网上审批。行政审批的服务、办理、日常监管等活动，要实现全部上网、全程上网，做到外网受理、内网办理、平台监督，实现材料网上审核、环节网上流转、数据网上共享、过程网上控制等。

五是实现数据共享。部门的审批业务系统，与市政府网上审批平台互联互通，或进行数据交换。利用共享的审批信息，对所涉及的有关材料进行比较对照，核实其真实性，并对申请人的诚信情况进行比较检索。

六是开展效能监察。围绕对部门的履职尽职调查，进行行政效能评估，找出存在的问题，提出改进和优化的建议，形成专项行政效能评估报告并上报市政府。在网上审批平台部署电子监察系统，对行政审批的全过程，进行规范性监察和效能监察。

推进：制定地方标准 启动示范试点

行政审批标准化管理的核心和基础是行政审批业务手册和办事指南。2011年起，上海市行政审批制度改革工作领导小组办公室（以下简称“市审改办”）按照“两高一少”的要求，着力以行政审批业务手册和办事指南的标准制定为突破口，在全国率先启动了行政审批标准化建设。

在行政审批相关标准的制定过程中，市审改办与市行政法制研究所、市标准化研究院通力合作，充分考虑标准与《行政许可法》等现行法律法规、规章制度的一致性，充分结合审批工作实践和实际需要，充分听取和吸纳各相关部门意见，几易其稿，精益求精。《行政审批业务手册编制指引》 （DB31/T 545－2011）和 《行政审批办事指南编制指引》 （DB31/T 544－2011）两项地方标准顺利通过了审查批准，并于2011年7月17日正式发布。两项地方标准实施以来，大家普遍反映“简明、具体、可行、有效”，具有较强的科学性和可操作性。

标准化建设能否取得实质性成效，制度保障是关键。为此，市审改办专门制定并报请市政府下发了《上海市行政审批业务手册和办事指南管理办法》 （以下简称“《管理办法》”）（沪府〔2011〕93号），为推进标准化建设工作创造良好的执行基础。《管理办法》中明确提出，业务手册为行政机关实施行政审批的操作标准，办事指南是行政相对人申请行政审批的具体依据。《管理办法》中还规定，本市行政区域内具有行政审批职能的行政机关以及被授权或受委托的具有管理公共职能的组织，应按照《行政审批业务手册编制指引》和《行政审批办事指南编制指引》中规定的工作规范和程序，制定、执行业务手册和办事指南。

行政审批标准化是一项开创性的新工作，没有成功的经验可以借鉴，一切需要从零开始，需要边探索、边总结、边完善。2011年7月，市审改办组织市建设交通委、市规划国土资源局、市税务局、市工商局、市绿化市容局、市住房保障房屋管理局、市建设交通委、市食品药品监管局、市质量技监局等9个市政府部门开展了本市行政审批标准化第一批示范试点工作。2012年7月，第一批示范试点项目全部通过考核验收。同时，组织市发展改革委、市教委、市司法局等6家单位，启动了行政审批标准化第二批示范试点工作。

成效：全面提升行政审批效率

一年多来，有关审批部门积极推进行政审批业务手册和办事指南的制定和运行，深入探索和实践行政审批标准化管理，取得了积极的成效，初步实现了明确岗位职责、规范审批流程、统一审批标准、优化审批服务、提高审批效率的目标。业务手册和办事指南都将审批依据、审批条件、申请材料、审批流程等内容规定得更加具体，将书面审核、实地审核、技术审查方面的标准、规范和要求规定得更加清楚。申请人申请前即可通过办事指南查看申请材料目录、审批要求、审批流程、审批时限、投诉渠道，一目了然地判断自己是不是符合审批的条件和要求，并且一次就能准备好所需要的申请材料，减少了来回奔波往返的次数。

业务手册对行政审批工作，从咨询、受理、办理到监督检查进行了全面规范，使业务须知更加具体、审批岗位职责更加清晰、审查时限更加明确，从而使审批部门的内部流程更加简洁明了，流转顺畅。在业务手册编制过程中，审批部门还按照改革的要求，精简申请材料、简化审批环节、再造审批流程、缩短办理时间。通过材料和流程的调整，在方便申请人的同时，大大压缩了审批办理时间，提高了审批部门行政效率，进而降低了行政成本。

进一步明确审查要求，对于一些比较模糊的审批标准，如审批中统而泛的“符合其他相关审批条件”要求，进行了明确。同时，对“自由裁量权”的规范和量化，从源头上压缩了行政审批人员的“随意性”，确保了审批标准的“尺度统一”。通过明确审查要求，为行政审批人员提供了从申请受理、审查、决定、监督检查全过程各环节的岗位工作内容、要求、程序等，有效规范了审批行为。

以往，由于市区两级审批部门、不同审批人员对有关政策法规和受理要求的理解不同，以及各行政区域内的管理要求各异，对于同一行政审批事项，时常会有不同的受理、审查的标准和尺度。通过行政审批标准化，审批人员必须按照已制定规范的审查方式、审查行为和审查内容进行审查，提出审查意见。审批标准的固化，使“统一、规范”的要求在市区两级审批部门、不同审批人员中得到了更为有效的贯彻执行，促进了行政审批的公平公正。