关于宏观质量管理的几点思考（二）

文/钱仲裘 刘 刚

三、微观质量管理与宏观质量管理

微观质量管理指企业的质量管理，研究比较广泛与深入。企业的质量管理经历了以检验为主的质量管理、统计质量管理、全面质量管理、导入ISO9000标准与质量体系认证和卓越绩效管理模式等几个阶段。全面质量管理的发展与社会经济发展水平相适应。经济全球化、信息化、竞争高度化以及社会责任、法律环境，使企业选择卓越绩效的管理模式。

《质量发展纲要》对宏观质量管理作了总体的概括。宏观质量管理是完善符合社会主义市场经济发展要求，具有中国特色的质量管理体制。宏观质量管理的目的是为了健全地方政府负总责、监管部门各负其责、企业是第一责任人的质量安全责任体系，构建政府监管、市场调节、企业主体、行业自律、社会参与的质量工作格局，充分运用经济、法律、行政等手段维护质量安全，充分发挥市场和企业在促进质量发展中的能动作用。

1.国际著名质量管理专家的意见

美国朱兰博士认为，宏观质量管理是指主管机构为一些选择得很严格、十分有限的目标质量的管理。政府对质量管理的基本方面包括：

①计量；

②标准；

③涉及公民安全和健康的产品和活动；

④涉及国家安全，诸如货币铸造、出口、政府采购等；

⑤维护用户利益。

政府部门的管理以上述第③项为主。他认为可以采取的管理措施包括：

①法令；

②标准的制订与实施；

③对独立实验室的认可；

④对重点产品的检测与评价，如药品、飞机；

⑤实行产品认可标志；

⑥制裁，有权检查、调查、收回已售出的产品，向用户通报产品的缺陷，发布停止生产与销售的命令；

⑦出口管制。

他还提出以下有益的建议：

①管理适用性，而不管规格的符合性；

②集中精力对付少数重大的质量问题；

③集中精力对付一帮“坏蛋”，即那些一贯地违犯规定的人们；

④采用监督的办法，而不是重新试验的方法；

⑤公布记分表，说明提高质量方面已取得的那些进展；

⑥在产品适用性方面，避免承担各行业的基本责任。

瑞典桑德霍姆认为，政府在提高产品质量方面所起的作用还包括：政府参与质量改进活动，如质量计划，质量月活动，质量教育培训，组织国家间、企业间的交流与援助，资助学术机构等。

意大利A·哥特努、A·比利提出“国家策略的质量”概念，把世界各国政府开展的质量活动归纳为：质量月或质量年活动，建立国家质量信息中心，建立国家质量奖，颁发质量白皮书，电视广播质量培训的组织，对质量现状的研究等。

原苏联B·A·高兹拉戈夫认为，苏联标准化委员会制订和提高本国产品质量的政策，确定这些方面的战术和战略，社会团体和组织有不可估量的潜力，建立社会—国家质量体系势在必行。

2.借鉴一些国家政府管理质量的做法

①日本。战后日本产品质量问题非常严重。20世纪50年代，日本政府倡导全国性的学习国外质量管理的长期活动。从1951年起率先设置“戴明奖”，1960年起，每年11月被定为“全国质量月”，对部分产品实施JIS（日本标准）标志。日本1956年颁发《机械工业振兴临时措施法》，涉及占机械工业总产值8%的19类产品，包括工作母机、测试设备、通用基础部件等，目标是提高工业基础产品、技术水平和质量。1971年颁发的《特定电子工业和特定机械工业振兴临时措施法》，机电产品扩大为96大类，重点是赶超世界先进水平，提高质量、降低成本。1978年颁发的《特定机械情报产业临时措施法》涉及激光加工技术、计算机、大型集成电路、原子能设备、成套设备等。3个《临时措施法》一是体现政府宏观政策和导向；二是法律、经济、行政手段并用，有很强的约束力；三是事先作了详尽的调查分析，有较强的针对性；四是措施具体且可操作，避免了一般号召。以上措施，使日本“质量救国”的口号落到实处，其质量提升令全世界瞩目。

②美国。1970年起进行产业结构调整，到1983年，制造业占21.9%，第三产业达到75.4%，高新技术增长是工业增长速度的2倍。为应对日本产品的质量挑战，在20世纪80年代美国政府提出：“若想在世界上处于领导地位，获得质量领域的领导地位是至关重要的，经济上的成功取决于质量。”1982年，美国在全国开展强化质量意识活动，1987年，里根总统签署《质量促进法案》，批准设立国家质量奖。美国的标准是自愿的，但有5万个（次）标准被相关法律法规引用而具有强制性。

③ 原苏联、东欧计划经济国家。

a.自上而下层层设置质量主管部门；

b.由政府部门组织、制订标准，作为生产、交货依据，强制执行；

c.对企业产品进行质量评定，常分为三等，优、良、合格；

d.制订质量政策，如质量与税收挂钩的政策；

e.制订质量改进计划，交由企业实施；

f.组织国家质量验收。

原苏联为解决不合格品居高不下的问题，曾组织3.8万名专家进行跨行业的“国家验收”，除检查产品质量外，还要查技术、管理工作。但由于受到企业“顽强的抵制”，不久就中止了。

3.探索建立具有中国特色的宏观质量管理体制

改革开放前，我们实行的是计划经济条件下的宏观质量管理体制。围绕建立具有中国特色的社会主义市场经济体制，实施改革开放，政府职能转变，全国和地方通过30多年的实践，努力探索适合中国特色的宏观质量管理体制。

宏观质量管理主要是指政府部门对质量和质量工作的管理，重点是对地方和全国质量工作的组织协调，质量政策的制定并推动实施，依法对涉及人身安全、健康，对国计民生有重大影响的产品与企业进行监管，组织推动全民质量意识的提高，形成全社会重视质量的氛围。因此，宏观质量管理体制应具有以下几个特征：

①战略性。各级党委、政府重视，把质量工作摆在经济工作的突出位置上来抓。

②开放性。宏观质量管理不是政府质量主管部门一家的封闭体系，它必须向政府相关部门开放，向中介机构、企业开放，向全社会开放。

③协同性。这是质量具有综合性、社会性的特点所决定的，应该与政府相关部门大力协同，与各行业大力协同，形成对质量齐抓共管的局面。

④服务性。不游离于宏观经济、社会管理之外，要主动为政府宏观经济调控、社会管理服务，为企业服务。

⑤法制性。重视质量法律建设，依法对质量进行监管，运用法律、经济、行政手段对质量问题进行综合管理。配合司法部门处理涉及质量、侵权的犯罪案件。

⑥学习性。面对新情况、新问题要善于学习，克服习惯做法，摒弃固有思维，完善宏观质量管理体制。注意研究科学发展、转型发展对质量工作提出的新要求，研究经济全球化、信息化对宏观质量管理的影响。

四、宏观质量管理与质量法律建设

随着建立具有中国特色的社会主义市场经济体制和改革开放的深入，根据我国及地方政府管理质量的实践，全国和地方逐步制订和修订形成以《产品质量法》为主体的质量法规体系，质量法制建设取得较大进展。但是对产品责任还是质量责任，质量问题是企业责任还是政府责任的讨论仍在进行。最近，我国法学家在凤凰卫视《东方大讲堂》演讲时提到，《产品质量法》是公法与私法的混合，是公权与私权的混合。国外有法学家认为《产品质量法》集行政法、合同法、侵权行为法及刑法为一体。我国法学界将《产品质量法》归为经济法范畴，也明确其性质是公法与私法的融合。

1.上海市标准化研究院公共管理研究所对世界各国产品责任法与我国《产品质量法》进行比较研究：

①《欧共体产品责任指令》、《德国产品责任法》、美国的《消费者安全法》、《统一产品责任示范法》等等都是民法范畴；

② 欧美产品责任法均以产品责任为立法依据，而不是质量责任；

③欧美产品责任法的权利主体明确为受害人与组织；

④欧美产品责任法的责任人明确，即生产者包括设计者、制造者、保管者等；

⑤欧美产品责任法的产品归责原则以严格责任原则为主；

⑥欧美产品责任法对产品缺陷造成的伤害、侵权责任赔偿范围大，赔偿金额高；

⑦产品责任案件基本上由司法诉讼解决。

2.我国《产品质量法》是基于我国特定情况制订实施的，随着社会主义市场经济体制的完善，有进一步修改、完善的必要。

①经过调研、论证，在条件成熟时，制订我国的《产品责任法》，规定产品设计、制造、储运、销售者依法对产品缺陷造成的人身伤害、财产损失负完全责任，从根本上避免当前对企业责任的不当归责。

②切实转变政府职能，立法规定除少数特定产品，如食品及安全高风险产品，政府主管部门应当采用适当的直接监管方式。减少如生产许可证等行政许可。

③发展、规范产品认证、质量检测、计量检定校正等中介服务机构，实行谁认可谁监管的原则，避免合格评定机构的评审、监查与政府部门的监督混杂、归责不清的情况。逐步实现中介机构的社会化。

④对少数必须由政府部门直接监管的产品，完善监管程序和方式，严格责任和渎职追究，切实提高监管人员的专业水准、监管能力和职业操守。

⑤完善产品监督抽查制度，如抽查目录确立、抽样方案、制定依据、信息公布等。

⑥把质量问题与假冒伪劣、严重犯法行为明确区分，后者属刑法调整范围，主要由司法部门处理，行政部门积极配合。前一时期公安部门处理假药、地沟油事件，力度大效果好。

五、宏观质量管理与发挥市场的基础性作用

社会主义市场经济体制要发挥市场对资源配置的基础性作用，明确企业是市场经济的主体。全面质量管理有句名言：“质量是生产出来的不是检验出来的。”从某种意义上讲，质量也不是政府监管出来的。政府部门不能承担包办企业管理的角色。所谓市场的基础性作用是指市场经济的供求、价值、竞争规律对企业依法合规生产、提高质量的促进作用。政府主管部门要乐见这种作用的基础性和不可替代性，并发挥好这种作用。

1.打破市场分割，给企业一个公平、公开、公正的竞争环境。质量主管部门应在标准、合格评定、技术法规方面对非本地区的产品采取非岐视政策。

2.建立质量诚信体系，使失信企业处处受限。

3.根据完善市场机制的要求，大力发展规范质量检验、计量校准、产品和体系认证、标准服务、设备监理等中介服务机构。目前，上海全市有经过认可的此类认证机构数百家，销售收入超过100多亿元，形成高科技的生产性服务企业。政府部门应将不该承担也做不好的许多职能交给中介服务机构，这是质量发展的重要一环。

4.大力推动产品（质量）责任保险。由质量保险机构对企业产品可能出现的伤害、侵权责任进行评估，并通过质量中介服务机构对这种风险进行监控。据统计，美国百分之五十以上工业企业投保产品责任险，而上海虽然作了一些尝试，仍属起步阶段。

5.加快标准的制修订，使企业与用户的契约关系中的质量和责任条款更加明确。

6.通过宣传、教育等形式，提高全社会的质量意识、法制意识，形成全社会重视质量的氛围。（未完待续）