长三角海关监管模式创新对港口物流生产力促进作用研究

廖日卿 党文涛

年5月24日，国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》（以下简称“《规划》”），明确了长江三角洲地区发展的战略定位，即“亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群”，其中，“全球重要的现代服务业中心”定位是首次提出。《规划》将“发展现代服务业和先进制造业”由上海扩大到了长三角，这一区域整体的产业升级迫在眉睫，也将给长三角的发展注入更大的动力。

随着国家对长江三角洲地区发展的战略定位、区域经济的持续增长和港口规模的逐渐扩大，给长三角地区各港口提出了一个新的课题：同处一个港口群，如何发挥集聚效应，提高运行效率，尤其在长三角地区拥有大量民营中小企业的条件下，如何创新和改革海关监管模式，给长三角港口群物流生产力带来更大促进作用，从而促进现代服务业和现代制造业的发展。从“服务经济、促进发展”的海关层面而言，长三角各口岸海关创新管理方法，改革监管模式，整体提升服务，打造长三角“大通关”平台，优势互补，共同发展是势在必然的。

一、港口物流生产力的衡量及影响因素

港口物流是特殊形态下的综合物流体系，是作为物流过程中的一个无可替代的重要节点而存在的，完成整个供应链物流系统中基本的物流服务和衍生的增值服务。

港口物流生产力主要包括集装箱吞吐能力、港口现代化设施装备能力，电子口岸通关能力，自由贸易区与保税区开发能力，商流、物流、信息化、资金流服务能力，港口现代化管理能力等等。这些能力的提升，不仅仅依靠港口自身良好的软硬件设施，更多的是需要现代口岸的软环境施设，其中尤以海关首当其冲。正如联合国贸易与发展会议秘书处所认为的，港口的功能升级换代体现在三个方面，一是传统装卸业务；二是工业服务，如增值服务等；三是商务、信息和分运功能。这三个方面除传统装卸业务外，都要求在港区内或毗邻港区建立相应的专门服务区（如海关），从而有效地适应来自全球的运输链的各个环节并加以整合，成为无缝对接的一体。

二、海关监管改革导向

近年来，各地都在推行“关检合作”，简化通关流程。以上海口岸为例，相继推行“5+2”通关工作制和电子口岸信息化通关等服务举措，加大与长三角、长江流域和中部六省口岸城市大通关合作，但短期内对便捷通关企业优先，并不是所有企业都能享受到这一服务。

珠三角海关在区域海关管理制度中也作了不少研究和实践工作。2005年，深圳海关在关区工作会议上提出，在海运口岸新一轮通关作业改革，是今后的一项重点工作。该项改革的目的是全面整合海运口岸通关监管资源，优化资源配置，提升海运口岸通关效率和监管效能。该项改革关键是要适应 “五个要求”（适应国际海运物流发展、现代海关发展战略、建立综合监管机制、科技电子信息时代、提高行政管理效能的要求），达到“五化目标”（通关作业信息化、海关管理集约化、物流监控电子化、企业运作规范化、企业通关便捷化） ，突出“五项重点”（推行集中查验、单证提前申报、卡口电子验放、实行分类管理、强化风险管理）。

2008年，国务院正式批准了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》后，拱北海关成立课题组，研究把推进《纲要》的落实与“优化海关监管与服务”、构建海关“大监管”体系结合起来，创新海关管理模式，以珠三角海关管理的一体化，促进珠三角区域经济的一体化，应该成为海关推进《纲要》落实的突破口或“抓手”。同样作为全国经济最为发达的地区之一，珠三角海关的理论研究和实践经验值得学习。

三、海关监管模式在港口物流生产力发展进程中的影响

港口作为重要的物流综合服务体，服务贯穿于船舶和货物进出口的全过程。海运口岸在经济全球化和区域经济一体化过程中的重要性显而易见，口岸服务的领域迅速扩大，服务的品质向深层次化发展，通关服务好坏成了衡量海运口岸软环境的重要组成部分。发展港口物流生产力，不仅仅是要提供运输等一系列最基础的服务，还对最根本的货物通关速度方面提出了高要求。

港口物流生产力发展是大通关建设中不可缺少的媒介体，整个物流供应链的信息集成中心、管理控制中心、物流中心。发展港口物流生产力与海关监管模式创新相结合，简化通关手续，倡导人性化的集中办理相关的单据，实现“一站式服务”加快物流运作效率，实现港口物流与场站物流对接的无缝化。口岸优势的发挥与海关服务水平的提高密切相关。海关要改进监管方式，提高工作效率，降低通关成本，方便服务企业，真正为港口物流业的发展创造优良的通关软环境。

四、海关监管模式创新

海关监管模式创新的重要部分是构建区域通关一体化的“大通关”体系。“大通关”是口岸各部门、单位、企业等，采取有效的手段，使口岸物流、单证流、资金流、信息流高效、顺畅地运转，同时实现口岸管理部门有效监管和高效服务地结合。它是涉及海关、外经贸主管部门、运输、仓储、海事、银行、保险等个国家执法机关和商业机构的系统，其中海关发挥了重要作用。

2001年10月，国务院办公厅下发了《关于进一步提高口岸工作效率的通知》，明确指示“实行‘大通关制度，提高通关效率”。2004年，在全国提高口岸工作效率现场会上，国务院副总理吴仪进一步指示各地、各部门积极推进大通关工作，提高口岸工作效率。

在2002年的全国海关监管工作会议上，牟新生署长指出要运用风险管理手段，依靠科技创新和制度创新，参与“大通关”改革，全方位推动监管工作的改革。

2006年，海关总署党组成员、副署长龚正在“口岸物流与海关通关改革论坛”上发表演讲“创新海关通关制度 促进国际物流发展”，提出海关是国际物流管理链条中的重要环节之一，为顺应国际物流需求，海关应事先“三个创新”：一是管理理念创新，致力于建设“智能组合型”的通关模式；二是二是管理制度创新，海关通过全面实行和不断完善企业分类管理，加强风险分析监控，将风险管理意识融入所有的海关作业环节和部门中等项工作，致力于管理制度的改革和创新；三是管理手段创新，通过改变传统的手工作业方式，加大科技投入，大力实行信息化管理，实现了在“管得住”的前提下，确保在口岸环节上的“通得快”。

2007年，海关总署党组成员、副署长孙毅彪指出，区域通关一体化是指“通过管理理念的一体化、通关模式的一体化、区域执法的一体化、信息技术的一体化和口岸管理的一体化，推动长三角区域海关管理的现代化进程，努力在长三角营造‘可预见、低成本、高效便利的通关环境，促进长三角区域内物畅其流，推动贸易便利化。”

2006年9月1日，长三角区域大通关建设协作机制初步形成，“属地申报，口岸验放”新模式在上海、南京、杭州、合肥、武汉、南昌、长沙、成都、重庆、宁波等10个城市推开。新模式将原来的“两次申报、两次查验、两次放行”变成“一次申报、一次查验、一次放行”。 为进一步推进“大通关”建设，不断提高口岸工作效率，促进长三角区域开放型经济发展，上海、江苏、浙江两省一市政府2007年5月签署了《长三角区域大通关建设协作备忘录》，决定建立长三角区域“大通关”建设协作机制。2008年12月，南京海关与杭州海关签订了《关于开展区域“综合监管”建设合作备忘录》，提出构建两地“综合监管”大格局，并通过《合作备忘录》将这一设想细化成10个部分，涉及通关监管、企业管理、加工贸易、知识产权、缉私等海关主要业务，将积极探索研究苏南港口和浙北地区陆海空港之间“港港联动”“港区联动”模式，降低企业物流成本，联手实现两地海关监管资源的优势互补，优化苏浙国际物流环境，推进长三角区域大通关建设。

五、长三角海关监管模式创新对策和建议

（1）进一步落实区域通关一体化，推进分类通关改革，打造“大通关”体系：通过建立虚拟的长三角通关数据平台、构建长三角海关统一的电子政务平台以及加快长三角区域“电子口岸”建设，对区域内的企业守法状况、物流流转情况、贸易通关状况和海关监管实时数据等实行信息联网、数据共享，依托现代通信技术和物流标记识别技术实现区域内海关管理“边界”的无缝对接。应用风险管理技术和手段，根据企业守法状况，对诚信守法企业的低风险货物快速验放，提高通关效率，对高风险货物实施重点审核和查验，加强实际监管，有利于有效监管与高效运作的统一，并带动海关管理手段的优化和关员素质的提高。

（2）呼应 “同城化”发展趋势，消除“关区壁垒”，实现区内海关执法的“同质化”：在长三角区域内杭州湾跨海大桥等大型基础设施建设的硬件基础上，组合港的建设等管理制度的创新基础上，区内交通更加便捷，联系更加模切，出现了“同城化”的趋势。“同城化”必然伴随着生产要素流动的便利化和社会服务的均等化的要求和趋势。这对海关执法的统一性和规范性提出了更高要求。

（3）方便区域内生产要素的有序流动，实行区内海关管理要素的协调使用：在不改变企业性质、投资主体的情况下，应为作价设备、减免税设备等海关监管货物跨关区转移提供便利。此外，在报关资质的管理，在加工贸易的深加工结转等方面进一步扩大范围，方便生产要素在区域内有序流动。除了在政策层面为生产要素有序流动提供便利外，还要在管理层面为这种流动提供支持。特别是要充分发挥区内发达的陆路和水路交通运输网络功能，建设区内畅顺高效的转关运输监管网络。在区内海关管理一体化的支持下，实行“需转即转、应转尽转”，形成主管海关与口岸海关快速高效的转关运输管理机制。在区域内海关机构众多，作业不尽统一的情况下，为有效防止“关区壁垒”和关区间的工作脱节，可以通过“工作联系单”的形式，实行各关区之间的工作无障碍衔接。协调使用海关管理资源，以海关管理的协同化，促进区域经济的一体化建设。

（4）强化以上海海关为首的统筹协调作用，赋予更多的“先行先试”权：促进《规划》的落实，需要进一步强化上海海关的统筹协调作用。一是区域内海关之间行政管理资源的协调和整合，二是海关与其他口岸监管部门和有关管理部门的协调配合，特别是与检验检疫部门的协调配合，直接关系到海关通关监管的效率和效能。此外，需要总署赋予区域内海关“先行先试权”，在不涉及中央事权、总署事权的范围内，大胆创新，为全国海关今后的改革创新提供经验。

（5）加强政策宣传和辅导，更加深入、广泛地融入长三角经济社会的发展进程：作为对外开放的前沿，长三角聚集了海关特殊监管区域的所有类型，但相关的政策效应还有待进一步释放。支持和促进《规划》的落实，需要区域内海关进一步加强政策的宣传和辅导，特别是加强对上述特殊监管区域主管地政府的宣传和服务，提前介入各特殊监管区域的规划、设计和建设，更广泛、深入地融入当地的经济社会的发展进程，确保特殊监管区域应有的政策效应的充分释放和辐射。

总之，在长三角战略定位和区域经济发展的新形势下，长三角海关应继续加大通关监管改革力度，在有效监管前提下，最大限度地为企业提供通关便利，降低企业物流成本，联手实现两地海关监管资源的优势互补，不断为海关监管制度的创新注入新的活力，优化苏浙国际物流环境，促进长三角港口群物流生产力的发展。

本文系上海生产力学会2011青年学者资助项目