环境影响评价在铁路建设项目前期工作中的作用和思考

沈 维 丁 巍 上海铁路局计划统计处

我国的建设项目环境影响评价制度始于20世纪70年代末，是世界上较早实施建设项目环境影响评价制度的国家之一，环境影响评价制度作为一种行之有效的环境管理制度，对我国的环境保护起到了巨大的作用，尤其是在预防污染和保护环境方面有着不容忽视的作用。

根据国务院批复的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，其中明确提出要"加强综合运输体系建设，按照适度超前原则，统筹各种运输方式发展，构建便捷、安全、高效的综合运输体系，基本建成国家快速铁路网，发展高速铁路"，在能源、土地、环保政策方面指出"调整能源消费结构，增加非化石能源比重"，"严格执行投资项目用地、节能、环保、安全等准入标准"。铁路运输符合国家的环保政策和法规，节能减排比较优势突出，发展铁路符合国家政策方向。贯彻中央关于加快转变经济发展方式，促进经济平稳较快发展的总体要求，就需要和用好重要战略机遇期，推动铁路科学发展，继续保持铁路建设较快发展的良好态势。

铁路建设项目前期工作是铁路建设的必要组成部分，做好铁路建设项目前期工作是建设项目顺利实施的基础，是确保建设项目工程质量、投资控制和按期完成的重要前提条件，对加快铁路又好又快的建设起着极大的推动作用。

环境影响评价是铁路建设前期工作中的重要工作环节，推进"环境影响报告书"的批复是铁路建设前期工作的一个主要内容，因此，环境影响评价工作的好坏关系到铁路建设前期工作的质量。

1 铁路建设项目前期工作及环境影响评价工作流程

1.1 建设项目前期工作

建设项目前期工作系指建设项目开工前的各项工作，主要包括项目的预可行性研究、可行性研究、初步设计、施工图设计等相关工作。建设项目前期工作的主要任务是：按照铁路建设程序的要求开展相关工作，及时解决勘察、设计中有关问题，为相关单位提供必要的协助，抓紧逐项落实开工条件，按要求上报开工报告，为建设项目开工建设做好准备。

1.2 建设项目环境影响评价工作

环境影响评价制度是我国的一项基本环境保护法律制度。《中华人民共和国环境影响评价法》给出的环境影响评价的法律定义为：指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。建设项目环境影响评级的基本内容主要有工程分析、评价区域环境影响质量现状调查和评价、环境影响预测和环境影响评价组成，具体工作程序如图1所示。

图1 建设项目环境影响评价工作程序

2 环境影响评价在铁路建设项目前期工作中的作用

随着铁路建设的发展，清洁、环保型电气化铁路交通工具不断投入使用，铁路在各种运输方式中的废气排放量将达到最少，如与公路相比，每完成单位运输量公路排放的CO、CO2、氮氧化合物、碳氢化合物等有害气体分别是铁路的155倍、4倍、2.5倍、36.7倍。环境保护在铁路建设中一直被铁路行政主管部门给予重视，铁道部制定并出台了与环境保护相关的制度和管理办法，确保铁路建设项目防治环境污染和破坏的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，这既有利于环境保护，也有利于铁路建设的科学和可持续发展。铁路管理部门始终将环境影响评价工作放在很高的地位，环境影响评价贯穿着整个铁路建设项目前期工作的始终。

2.1 环境影响评价是项目建议书阶段不可或缺的内容

项目建议书是项目立项的依据，在编制项目建议书时，需要结合工程所经(在)地点、工程范围等对工程建成投产后可能产生的环境影响作概要说明，论述铁路建设项目的必要性、条件的可行性和获利的可能性，以确定是否进行下一步工作。环境影响评价是项目建议书的必要组成部分，工程实施对环境的影响在预可行性研究中必须分章给予说明，在此阶段就需要征询沿线当地环保部门意见，环评影响评价的相关工作开始开展，对推动建设项目的进展、加快项目建议书的批复是不可或缺的内容。

2.2 环境影响评价文件批复是可行性报告批复的必备条件

可行性研究文件是项目决策的依据，《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）中明确：已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批是各类投资项目开工建设必须符合的条件之一。实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的项目，发展改革等部门不得予以审批或核准。由前述内容可知，环评批复与规划选址、用地预审的批复，共同作为可行性研究报告批复的三大必备条件。该阶段需设计单位及时提供《环境影响报告书》报国家、地方环保行政主管部门及铁道部，由环保部、铁道部组织联合环评审查并获环保部批复。

2.3 环境影响评价文件批复是初步设计中环保篇章的重要依据

初步设计文件是确定建设规模和投资的主要依据，需按照环境保护设计规范及其他有关技术规范的要求，由设计单位编制环境保护篇章，并依据批准的建设项目《环境影响报告书》，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境工程投资概算。对建设项目通过环境敏感区，还需要做好《环境敏感区专项论证报告》的报批工作。

3 目前在铁路建设项目前期工作中环境影响评价存在的问题

虽然在铁路建设项目执行了环境保护三同时制度，在铁路建设项目前期工作中重视环境影响评价，但从笔者的工作经历来看，依然存在着一些问题，需要引起环境影响评价工作相关人员的思考。

3.1 在编制环评文件时尚未完全贯彻环保选线理念

在铁路建设项目前期选线过程中，往往环评人员没有及时并积极介入，与沿线环保相关单位、部门未进行有效沟通，造成不少项目存在穿越环境敏感区的情况，导致线路方案穿越环境敏感区法律手续难办，以及穿越人口密集的噪声振动敏感区、公众参与的工作难度加大。

3.2 编制环评文件过程中与地方政府和相关主管部门的沟通、配合不够

在编制环评文件过程中，评价机构往往未能积极主动与地方环保部门及与环保工作有关的林业、文物、规划、建设等行政主管部门联系沟通，争取各部门对铁路建设的理解和支持，充分调动地方政府积极性，统筹解决环评中涉及的各类环境敏感区行政许可问题，造成线路方案涉及环境敏感区，存在法律障碍，形成部分项目环评工作进展缓慢的局面。

3.3 建设项目过程中有重大变更的，补充环评未同步报批

铁路建设项目必须按照经批准的环境影响评价文件所列的地点、性质、规模和环境保护措施组织实施环保工程。建设项目开工建设前及实施过程中，建设单位必须对照环评批复，重新审视建设项目的合规性，对列车对数、牵引方式、速度目标值、线位、轨道形式、生态敏感区等发生重大变化的，应重新补报环境影响评价文件，履行相关变更审批程序，未经变更审批不能开工建设。目前仍有不少铁路建设项目在建设过程中有较大变更的，评价单位未及时进行补充环评，并同步上报环保主管部门。

4 关于做好环境影响评价在铁路建设项目前期工作中的建议

在铁路建设项目前期工作中，在严格执行建设项目环境保护三同时制度的过程中，针对上述涉及环境影响评价存在的问题，笔者从工作的实际给出相关建议，供参与铁路建设项目前期的环境影响评价工作人员参考。

4.1 评价机构全方位依法合规做好环评文件

评价机构在编制环评文件过程中认真贯彻"统一规划、合理布局、综合利用、化害为利"的方针，积极推行清洁工艺和技术，保护生态环境，做到建设利用与保护增值并重，并在环境影响评价工作中实事求是，不回避涉及到的环评敏感点，不断完善环保设计，做到环保措施切实可行。铁路建设项目前期工作本身就包含了协调各方的意见，积极推进建设的进展，对涉及的环评敏感点，评价机构可会同相关各方进行协调和研究，最终取得符合各方认可环境影响评价的方案和措施，从而推进建设项目前期工作。

4.2 规范环境影响评价程序

评价机构应按照规范的环评程序推进环评工作，减少不规范引起的后续补办手续等工作，从而加快环评的推进工作，下面以饮用水水源保护区环评工作为例给予说明。涉及饮用水水源保护区的既有铁路电气化改造项目，由设计单位优化比选工程选线方案，避让饮用水水源一级、二级保护区，若工程无优化可能，需制定切实有效的施工期间饮用水水源保护区保护方案，并组织地方政府及有关单位和专家进行科学论证，以确保下游饮用水水源的安全。建议在取得地方环保行政主管部门批复后，由建设管理单位尽快联系当地的省政府，由省政府出具同意穿越饮用水水源保护区的认可批文报环保部，或者是在地方环保行政主管部门的批复文件中明确已获当地省政府同意，将该批复文件报环保部，提高推进环境影响评价的速度和进程。

4.3 "以新带老"解决历史遗留问题

对既有非电气化铁路进行电气化改造，不仅有利于增强铁路通道能力，促进地区经济的发展，而且由于牵引方式由内燃机车改为电力机车进行牵引，有利于改善沿线环境质量，既节约能耗，又减少环境有害物质(包括废水、废气、固体废气物和噪声等)排放。因此对既有铁路实施电气化改造工程，包括将尚未通过环保验收的既有线实施电气化改造，通过这些新的铁路建设项目提升既有铁路的环保水平，对建设资源节约型、环境友好型社会具有重要意义。因而在铁路建设项目前期工作中，通过"已新带老"，做好环境影响评价，并在后续建设上按法律、法规和相关制度的要求做好环评措施，对历史遗留的环评问题给予解决，应该是一种行之有效的方法。

5 结束语

本文探讨了环境影响评价在铁路建设项目前期工作中的一些情况，而环境保护管理工作则应该贯穿铁路建设项目的全过程，从而来保证环保工程与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工，因此后续的施工、监理、检查验收等工作还需要落实前期工作中环境影响评价的相应内容，才能真正做好环境保护工作，加快铁路的建设，促进环境与经济的和谐发展。