1912年的南京临时参议院

刘小宁（南京中国近代史遗址博物馆，江苏南京，210018）

临时参议院成立

1911年武昌起义后，经过各省代表会和代理参议院的过渡，民国南京临时参议院于1912年1月28日正式成立。关于临时参议院设立的必要性，孙中山有过一番见解。他在答复国民协会的函中称：“方今虏氛未靖，战祸方延，执行政务，首贵敏速。若组织民选议事机关，必先定选举制度，及组织选举机关。而各地秩序未复，至速非数月之久不能成立。参议院由各省都督派员组织，本一时权宜办法，而在此过渡时代，力取简易，不遑他计也……”

1月28日上午11 时，中华民国临时参议院成立大会在南京原江苏咨议局大楼正式举行。出席会议的共有17 省派出的参议员38 人。临时大总统孙中山及一些部的总长、次长出席了成立大会。孙中山发表的祝词称：……参议院所议者，国家无穷之基；所创者，亘古未有之制。其得也，五族之人受其福；其失也，五族之人受其祸。北虏未灭，战云方急，立法事业，在在与戎机相待为用。孙中山明确将参议院定性为民意和立法机关。

1月28日，参议院再次以“票选”的方式选举议长、副议长，在到会的所有参议员中以“记名投票法”互选，以“得票满投票总数之半数者为当选”。参议院议长还须具备以下不成文的条件，即“有革命工作的经历”，“对于民国的建立著有功绩”，“对于民国今后的军政事务能够发挥作用”。而孙中山还嘱意须有同盟会员的资历。

选举结果，林森因“德高望重”，以绝对多数当选为参议院议长。得票位居第二的，是江苏省参议员陈陶遗，当选为副议长。

选举完毕，大总统孙中山到会向议长林森、副议长陈陶遗，以及各位议员颁发了委任状。立法机关采用选举方式选举议长，国家元首向立法机关首长发委任状，这在中国都是第一次。

临时参议院自成立至北迁，审议、议决了大总统及各部交议的大量事项，如《中华民国临时政府组织法草案》、《南京府官制草案》、《文官考试与外交官及领事官考试令草案》等。特别是“清帝退位后的优待条款”，临时参议院在林森的主持下，对于这一问题在其职权范围内进行了多次讨论。此条款原为袁世凯所拟并交南北议和代表伍廷芳。孙中山与临时政府代表在总统府密议后，再交参议院讨论议决，并派专人到参议院进行说明。2月5日，参议院对尊号、岁费、住地、陵寝、崇陵工程、宫中执事人员、清帝财产、禁卫军等项，作了较大的修改，并删去了“大清皇帝有大礼典，国民得以称庆”的内容，将“大清皇帝”字样，全部改为“清帝”等等，然后由参议员进行公决，最终获得了通过。参议院并将修正案咨复了孙中山及议和代表。

议案通过后，由南北议和的南京临时政府代表伍廷芳将议决结果报给在北京的袁世凯。袁世凯则与孙中山及参议院反复讨价还价要求修改。但林森及绝大多数参议员不同意作大的变动，只进行了一些小的调整。最后，基本按参议院原议付诸实施。清帝退位后，袁世凯将退位诏书送交孙中山等以及参议院。

而大总统孙中山所经办或参与的重大事项，都是严格按照共和国国家政体的程序，即《临时政府组织大纲》的相关规定，以及以后通过的《临时约法》、《参议院法》关于大总统的权限、参议院的职责范围办理，如宣誓就职、辞职、解职等。孙中山就职后，向参议院交议“改用阳历”、以“中华民国纪元”、国务员名单、选举副总统等事项，并亲赴参议院成立大会致词，咨请参议院议决法制局职制，咨参议院陈述北伐方略，咨复参议院关于汉冶萍借款事项，咨请参议院建议设立稽勋局，咨参议院尅日议复财政部借款救济皖灾案，咨参议院议决袁世凯拟派唐绍仪为国务总理，咨参议院请核议暂行民、刑各法律，命法制局将国务院官职令草案拟定后交参议院议决，咨请参议院议决财政部拟定之金库则例、法制局拟定之法官考试委员官职令及考试令草案、内务部呈暂行传染病预防法草案等，无一例外地通过参议院，基本没有越权或专擅情事发生。孙中山身体力行，为共和制国家的运行，开了一个好头，做出了表率，起到了重要的推动作用。

由于临时政府已经成立，参议院的行政职能已经移交给政府部门，其基本职能大致为立法、议决重大事项（包括人事任免）、依据《临时政府组织大纲》对政府部门及大总统进行监督、制衡等。

《临时约法》确立“三权分立”原则

中华民国临时参议院自1912年1月28日成立到4月8日北迁，由林森主持临时参议院事务长达2 个月零10 天。在这段时间里，参议院通过立法的形式，议决了大量法律条文和议案，其中最重要的就是制定并通过了一部《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）。

《临时约法》的产生，还发生过一个波折。临时参议院成立后，大总统孙中山于1月31日咨请参议院议决《中华民国临时政府组织法草案》。这个草案是由孙中山指派总统府法制局拟定的，由法制局长宋教仁负责起草。孙中山打算以此来取代《临时政府组织大纲》。咨文称：临时政府现已成立，而民国组织之法尚未制定……兹据法制局局长宋教仁呈拟中华民国临时组织法草案五十五条前来，合并咨送贵院。

1月31日，参议院对这份文件进行讨论后认为，参议院作为国家最高立法机关，其国家基本法制定权应在参议院，“顾虑此风一开，有损立法权独立行使”，这样做显然不符合法律程序。虽然是孙大总统咨送参议院的文件，但参议院还是决定将原案退回总统府。孙中山接到参议院的回复后，立即改变初衷，决定由参议院组成起草委员会另行拟定。

2月7日，参议院成立了起草委员会另行起草，参议院议长林森和议员们几乎是日夜开会，加快了起草的速度。之后，林森与孙中山以及总统府法制局商议，以参议院的名义向大总统孙中山建议，拟将该文件更名为《中华民国临时约法》。孙中山表示首肯。

起草完成后，参议院于3月8日完成了“三读”程序，全案通过，并咨送大总统孙中山。3月11日，《临时约法》由孙中山签署命令正式公布施行，《临时政府组织大纲》同时废止。

《临时约法》是近代中国的第一部具有共和国宪法性质的法律，也是第一部由民意代表机关（立法机关）制定的国家基本法。《临时约法》分七章，共56条，其中有以下条文：“中华民国国家之主权，属于国民全体（系孙中山亲自提出）；中华民国以参议院（立法）、临时大总统、国务员（行政）、法院（司法）先例其统治权”；《临时约法》还规定：“临时大总统、副总统由参议员选举之”；“国务总理及各部总长均称为国务员。参议员可对总统、国务员提出弹劾，并由最高法院组成特别法庭审判”。还规定“法院以临时大总统及司法总长分别任命之法官组成，法官独立审判，不受上级官厅之干涉”等，并对法官有进行保护的措施，如“法官在任中，不得减俸和转职；非依法律受刑罚宣告或应免职之惩戒处分，不得解职”等条款。《临时约法》以国家根本大法的形式，明确规定了立法、行政、司法三权分立及责任内阁的共和制政权的架构，也从法律文字的角度，完成了三权分立的共和政权运行的模式。

《临时约法》将南京临时政府成立时规定的总统负责制，改成了内阁责任制。虽然这仅是两字之差，却有深刻的含义。《临时约法》制定的条文，规定大总统提出法律案，公布法律，发布命令，均须内阁总理副署后方能生效。这样，总理的权力扩大了，总统的权力则被限制了。这实际上是对袁世凯的一种钳制。

《临时约法》中关于参议院职责的条文，共有12 条。这12 项规定，使参议院的职权得到空前地增强，而在《临时约法》第四章“临时大总统副总统”一节中，还特别强调“临时大总统副总统由参议院选举之”。一看便知，《临时约法》利用一切手段，试图对新总统实行严格的法律约束机制。这就是孙中山制定《临时约法》的初衷。以后，参议院在运行的两个多月时间里，通过立法机构和法律条文，对袁世凯和立宪派人士进行了有效的制约。

在临时参议院解散前，还决定了一个重大事项，即于4月1日以孙大总统名义，由内务总长程德全副署，公布了《参议院法》，刊载在《临时政府公报》第55 号上。《参议院法》共18 章，对参议员资格，议长副议长的职权，选举、弹劾等，以及待遇、渎职、惩处等，都有明确的规定，如“议长维持参议院秩序，整理议事，对于院外，代理参议院；议长得任免秘书长及其下各职员，并指挥监督之；议长副议长有违法徇私情节，以参议员十人以上提出，经审查可以解职；参议员不能是现役军人，不得是行政职员，不吸食鸦片者等。如违法渎职，有损参议院信誉及国家利益，将自动开除其资格等。

《参议院法》第十五条对议长议员的待遇都作出了明确的规定，如议长林森不享受岁费，只享受公费和津贴。林森作为参议员，公费为200 元，议长津贴100 元。其回原籍探亲的旅费，另由参议院付给150 元。参议员属服务性质，无薪给，但有公费和旅费等。

为了保证参议院工作的合法、公正和民主，同时公布了《参议院旁听规则》三章十六条，有几种人可以参与旁听，即官署官员、省议会议员、外国人、中国公民、记者等。《参议院法》是中国第一部立法、民意机关的组织与议事法规，

《临时约法》的颁行，是中国历史上的一个重大事件，它从法律上宣告了中国封建制度的结束，以及民主共和制度的诞生，是中国政治制度走向近代化的重要标志。中国的共和体制也开始了正常的运行。

多次独立行使权力

孙中山回国后，12月27日各省代表会（即临时参议院的前身）派代表专程赴上海，与孙中山商讨组建临时政府以及国体问题。孙中山曾对代表们说，“如袁（世凯）真能拥护共和，那我就让位给他，不过总统就是总统，不要临时二字。”

同一天，各省代表会在南京开会，马君武报告了在上海与孙中山商谈的情况，并将孙中山的意见陈述。当下，有的代表不同意孙中山去掉“临时”二字的意见，认为“各省有未独立者，正式宪法尚未制定，正式总统亦无从产生，仍须冠以临时字样……”由此，在29日选举大总统时，仍然使用的是“临时”二字。各省代表会并没有采纳孙中山的意见。

对孙中山“改用阳历”的意见，代表们当时就表示，“此事关系重大，因中国用阴历，已有数千年的历史习惯，似应慎重”。但孙中山坚持已见，称“从前换朝代，必改正朔，易服色，现在推倒专制政体，改建共和，与从前换朝代不同，必须学习西洋，与世界文明各国从同，改用阳历一事，是我们革命成功第一件最重大的改革，必须办到”；“如诸君举我为大总统，我就打算在那天就职，同时宣布中国改用阳历，是日为中华民国元旦”。这一意见，在南京也遭到一些代表的反对。后马君武强调“中山先生于此事持之甚坚”，甚望同人勉予赞同，始获通过。1月2日，孙中山以临时大总统名义向全国发布改历通电：“中华民国改用阳历，黄帝纪元四千六百零九年十一月十三日为中华民国元旦”。

关于国旗的确定，南京临时政府成立后，1912年1月11日参议院召开会议，议决以五色旗为中华民国的国旗，并请大总统孙中山颁布各省。孙中山对此表示异议，并复函据理力争，坚决主张以青天白日旗为民国国旗。孙中山以临时大总统名义，提请参议院对这一议决加以复议。孙中山认为：“参议院决定以五色旗为民国国旗，本总统认为不可立即颁行。首先，清朝的旧制，海军以五色为一、二品大官之旗，今废清朝的国旗而沿用其官旗，未免失体；二、五色旗用意在于五大民族，然而分配代色，取义也不准确，如以黄色代满。既然称五族平等，而五色上下排列，仍有阶级之分；第三，天日之旗（即青天白日旗），为汉族共和党（指当时国内唯一主张共和制度的政党，即同盟会的前身兴中会）人用之于南方起义，达数十年之久。再则，青天白日，取象宏美，中国为远东大国，日出东方，为恒星最大者，且青天白日，以示光明正照、自由平等之义，加以红色为底，亦为红蓝白三色，与世界革命党人的三色旗呼应。故本总统希望暂勿颁行，等到民选国会成立之后再正式决定。”临时参议院立即对孙中山的提议进行了复议。不少代表认为，青白旗仅是同盟会一个政党的旗帜，不能代表全国的意见；五色旗已经由革命军广泛采用，历史意义重大。因此，否决了孙中山的意见。之后，正式作出决定：五色旗为中华民国国旗，青天白日旗为海军军旗，十八星旗为陆军军旗。这次会议之后，民国国旗已成定论。

对于首都的确定，2月14日，孙中山将辞职咨文送交参议院。接着，议员们就咨文中关于定都之事进行议决，用记名投票的方式进行表决。28 票中，20票主北京，5 票主南京，2 票主武昌，1 票主天津。结果否决了大总统孙中山的提议。据胡汉民回忆，“定都南京之议，参议院不同意，谓不足以控制东北，太炎、钝初反对最力，以为迁都南京，即放弃满蒙……”到会的孙中山立即对决议中“首都设北京”这一条提出了强烈的反对意见，并以临时大总统的名义，向参议院提出复议这一结果。议长林森根据《临时政府组织大纲》的规定，宣布在次日进行复议。经孙中山和黄兴等人连夜做工作，要求同盟会员参议员在次日复议时无条件按照同盟会总理孙中山的意愿进行投票。胡汉民称,“克强亦谓党内不应有异议。先生遂召集院中同志黄复生、李伯申（即李肇甫）、邓家彦等，为评其言得失，则皆唯唯。依参议院法，须政府再交议院，始能推翻原案……”15日，在临时大总统的复议咨文送到参议院后，立即进行了表决。结果，在出席的27 名参议员中，有19 人投票定都南京，6 票主张定都北京，2 票主张定都武昌。由此，参议院通过决议，仍以南京为民国首都所在地，纠正了前次投票结果。参议院即咨复孙中山，告知临时政府地点仍设南京。

《临时约法》公布后，中华民国的政治体制已将原来的总统制改成了责任内阁制，并设立了国务院。国务总理为行政长官，各部部长均称国务员。3月15日，袁世凯以临时大总统名义，将拟定的国务员（总长）名单咨送南京临时参议院议决。此次共设立了外交、内务、财政、教育、陆军、海军、司法、农业、工业、商业、交通、邮电等12 个部。参议院接到咨文后，认为与临时政府的《各部官制通则》规定的10 个部不符。在征求议长林森的同意后，参议院决定不予讨论，并退回袁世凯，要他重新提名。

3月28日，国务总理唐绍仪抵达南京，就名单问题与参议院进行协商。但议长林森等人仍坚持原议，仍设10 个部，将工业部、商业部合并为工商部，邮电部并入了交通部。最后定下了10 名总长的人选名单。

3月29日，临时参议院由议长林森主持召开会议，讨论各部总长名单。会议开始后，孙中山（第一任临时大总统）、唐绍仪（首任国务总理）以及南京临时政府的总长、次长们，都退席回避。会上先进行讨论，然后投票表决。到会议员共38 人（有媒体报道为39 人）。表决结果为：外交总长陆征祥38 票，内务总长赵秉钧30 票，陆军总长段祺瑞29 票，海军总长刘冠雄35 票，司法总长王宠惠38票，教育总长蔡元培31 票，财政总长熊希龄30 票，农林总长宋教仁34 票，工商总长陈其美24 票，交通总长梁如浩17票（因其不过半数被否决）。次日，在北京的袁世凯接到南京临时参议院的报告后，按照参议院议决的结果发布了任命状，交通总长改由总理唐绍仪兼任。

应袁世凯的要求，4月2日下午4时，参议院召开临时会议，出席参议员共27 人。林森向会议宣布了袁世凯的电报咨文后，决定仍以记名投票的方式来决定定都事项。在这样的局势下，投票结果已在意料之中。结果，主张立即迁北京的20 票，反对者6 票，1 票弃权。否决了2月15日孙中山要求复议的“首都设南京”的投票结果。弃权者为湖南参议员彭允彝，他坚持此项议案要依照《临时约法》第二十三条的规定，须有议员三分之二通过，否则得进行复议。这次表决只是个形式而已。林森表示此项议案只能是从多数而定。于是议案获得通过，临时政府不日迁往北京。4月5日，参议院议决本院迁北京，并将于4月29日开院，5月9日开始实行两院制。这是临时参议院在南京议决的最后一项议案。

4月1日下午2 时，孙中山以各国务员已确定，南北统一宣告完成，遂亲临参议院，向各位议员行解职礼。

孙中山致词毕，即将临时大总统印交还参议院。议长林森、副议长王正廷（后任）命参议院全院委员长李肇甫接受大总统印信。临时大总统解职的程序至此完成。

4月3日，孙中山离开南京。鉴于临时政府已决定迁往北京，4月5日，临时参议院开会议决，临时参议院亦迁往北京办公。同日，参议院发出通电称：“本院已议决迁往北京，自本月初八日始，休会十五天。于本月二十一日齐集北京”。会后，参议院将该事项向大总统、副总统、各省都督、各省议会、咨议局、各报馆发了通电。4月6日，临时参议院将在院的各省参议员49 人名单，由总理唐绍仪咨送临时大总统袁世凯。

南京临时参议院正常工作两个多月，作为共和制国家的一个民意代表机关和立法机关，按照《临时政府组织大纲》和《临时约法》的规定，依据民主原则独立地开展了工作，显示出了应有的合法性和权威性。对孙中山和袁世凯以及各部、各省都督府提交的议案或建议，都有过否决的记录；对政府成员也曾进行过弹劾；而临时大总统孙中山对参议院的议决结果，或是服从，或要求按照法律规定及程序进行复议。这在近代中国的政治生活中是从未有过的事，与“朕即国家”的封建专制制度相比，无疑是社会的巨大进步。