大学“宪章”须找回大学精神

熊丙奇

1月9日，教育部政策法规司司长孙霄兵表示，2012年要推动所有高校全面启动章程制定或修订工作，“高校的举办者、主管教育行政部门应按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，保障学校的办学自主权。”

至今有相当数量的高校并没有大学章程，包括北大、清华、复旦等名校。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，提出“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。尊重学术自由，营造宽松的学术环境”。同年复旦大学等26所高校被确定为“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”的改革试点学校。

一年时间过去，当初试点大学校长高调宣称要通过章程来实现校内教育权、学术权、行政权分离的构想，都不见下文。在这个尴尬背景下，教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》从2012年1月1日起实施，能对症下药吗？

章程的灵魂

大学章程被认为是“大学宪章”。在国外大学发展历程中，大学章程是大学合法设立的基础，为大学的自主办学提供了规范，可以有效防范社会力量对大学办学自主权的干扰，同时也为社会力量参与办学提供法律依据。

根据新办法，“章程草案经校长办公会议讨论通过后，由学校党委会讨论审定。章程草案经讨论审定后，应当形成章程核准稿和说明，由学校法定代表人签发，报核准机关。”这表明，大学行政部门是制定大学章程的主导机构。

不过，学校行政能去规定举办者、教育主管部门在管理学校中的行为吗？

拿人事权来说，目前公办学校的校长，都是由上级主管部门选拔任命的，在校长、书记人选宣布之前，大学教授、学生连知情权也没有，更别提参与选拔了。去年底，教育部决定对两所部属高校——西南财经大学和东北师范大学的校长实行公选，并表示要在面试答辩环节进行民意测评，这种选拔方式略有进步，可是，如果选拔委员会的人员全部是政府部门的官员，那么，在初选一关，就把政府部门认为不合适的人选排除在之外了，而在民意测评环节，如果测评意见不当场公布，测评就极有可能只是走形式。

一所学校选拔校长，属于学校的自主权，应由学校自主确定选拔校长的方式和标准。这次新办法对此规定，“章程应规定，学校负责人的产生与任命机制”。可教育部对此的解释是，校长和书记任命会有另外规范予以规定。孙霄兵表示，“高校章程是否写入有关高校中层领导干部的遴选问题，要看各个学校的意愿”，但他个人估计在章程中予以明确的会比较少。这意味着，全国各高校花大力气制定的章程，基本上都不会触及举办者的义务、权力和责任这一核心问题。失去了这一灵魂的章程，也就空有其名了。

财权也是如此。政府对公办高校有投入的义务，但却不能因为投入，就把高校作为自己的下属，直接参与学校的办学。现实是，政府部门通过拨款，把几乎所有办学权都掌控在自己手中。具体的方式，就是实行行政审批和行政评估，并把审批和评估与拨款联系在一起。为此，要落实学校的办学自主权，就应该明确政府的投入义务，以及限定政府在投入之后的管理行为。这显然不是高校所能为的，如果高校能为，也就不会存在没有办学自主权，为了向政府要经费，不得不向权力献媚的情形了。

高校行政化，除了表现在政府和学校的管理上，还体现在学校内部的运行中。大学内部目前均由行政主导教育和学术资源的配置，所谓行政权、教育权、学术权不分。权力通吃情况十分严重。通过大学章程，重新界定行政权和教育权、学术权，十分必要。

不正常的集体沉默

新办法要求，“章程草案应提交教职工代表大会讨论。学校章程起草组织负责人，应当就章程起草情况与主要问题，向教职工代表大会做出说明。”“章程应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护师生员工通过教职工代表大会、学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利。”

问题是，是否有独立发挥作用的教职工代表大会？

众所周知，这些机构在高校，大都成了摆设和工具，教职工代表并非经民主选举产生，往往为行政委派、安排；再有，大学能否按章程的要求，在学校设立能发挥作用的教职工代表大会、学生代表大会，以及怎样保障学校行政听取教师、学生的意见？在2010年年底复旦大学宣布制定大学章程之后，媒体在复旦校内调查发现，复旦大学上下对拟议中的大学章程保持集体沉默。这显然不是正常的制定大学章程的状态。但这种状态恰恰是现在大学治理的正常态。中国大学的治理，是行政治理，而不是法人治理。

在国外公办大学，学校有由政府官员、立法机构成员、大学校长、教师代表、学生代表、校友代表和社会贤达共同组成的大学理事会，负责制定大学的发展战略，校长的遴选也是在大学理事会的领导下进行的。因此，校长对理事会负责，也就是对具体办学负责，对师生负责。而中国大学的内部决策，通常由校长办公会进行，而校长是由上级主管部门选拔、任命的，其办学当然要对考核、评价自己的上级部门负责，也就是对政绩负责，而不可能对教育负责。这是大学校长没有教育家精神，大学失去大学精神的根源所在。

今天制定大学章程，如果大学没有能参与决策、监督的教职工和学生组织，就应该组建。否则，大学章程代表的只是行政者的意图。从已经启动制定大学章程的学校看，制定大学章程并不顺利，原因就在于受制于现在的行政主导机制。

谁来监督大学章程

10年前实施的《高等教育法》虽明确规定大学须有章程，却未得到执行。

为此，新办法对大学章程的执行做了规定，“高等学校应当指定专门机构监督章程的执行情况，依据章程审查学校内部规章制度、规范性文件，受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉。”“高等学校的主管教育行政部门对章程中自主确定的不违反法律和国家政策强制性规定的办学形式、管理办法等，应当予以认可；对高等学校履行章程情况应当进行指导、监督；对高等学校不执行章程的情况或者违反章程规定自行实施的管理行为，应当责令限期改正。”不得不说，依照规定的要求去执行章程，章程很难得到执行。

如果校领导违反章程，被制定的专门机构有权调查、处理吗？比如，按照章程，学术委员会是学校的最高学术权力机构，这一机构可以独立启动对学术不端的调查、处理，如果该学术委员会的权力被学校行政架空，是应该追究学校行政机构的责任的，但这由谁来追究？假如学术委员会要调查针对校长的学术不端检举，可校长从中阻拦，相关机构可以独立启动调查吗？按照目前大学的架构，恐怕还是由行政说了算。

此外，如果主管行政部门违反章程的规定，越权干涉学校的办学自主权，这由谁来问责？在章程中，这根本就没有涉及。而这恰是落实学校办学自主权最关键的环节。事实上，如前所述，在大学制定章程时，教育主管部门其实已经在违反《办法》，比如对大学校领导的产生另作规定，可是，对于这种行为，却无从问责。大学章程制定是一件关乎中国真正建立现代大学制度的大事，绝对不仅是大学或教育主管部门的事，应该引起全社会的广泛关注和舆论监督，才能健康推进各大学制定好章程并能执行好章程。

既然是大學宪章，就应该经过严格的立法程序，让其真正成为法律。由学校行政主导起草，再报主管部门审批而制定的大学章程，说到底，只是行政规章，根本不具备法律效力，管不了政府的办学行为，也得不到司法机关的认可——未来即便有大学章程，学生被开除，照样可以上法院告学校，法院不会依据大学章程，而只会依据有法律效力的《教育法》和《高等教育法》——也就无法确立学校的自主办学地位。

从立法效果来看，只有将大学章程提交全国人大（对于目前的部属大学）或地方人大（对于目前的省属高校）讨论、审议，通过立法程序，才能明晰举办者、主管教育行政部门和办学者、教育者、受教育者的权责关系，也才能促使主管教育行政部门把相关权力下放给高校，以及调整大学内部的权力和权利关系。这才是真正制定大学宪章的样子。

否则，大学章程在大学里会有两种走向。一种走向是，大家装模作样，按照模版更改一下校名和若干词汇的表达，然后就宣称本校有大学章程了，这可能会成为大多数学校的做法。另一种走向是，大学真想制定能管用的章程，可无从下手。