区域教育均衡发展的结构性矛盾及解决策略

杨进红

【摘要】义务教育均衡发展过程中，更多的是呈现出一种结构性的矛盾，即表现在城乡二元结构、学校布局、师资分布、生源流向等事实性存在的差异和不均衡。解决区域教育均衡发展的结构性矛盾，需要中央、地方两级政府要在制度创新、政策引导、教育结构调整等方面坚持可持续发展理念来突破当下的现实困境。

【关键词】区域教育均衡发展结构性矛盾

【中图分类号】G527 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2012）10-0249-02

促进义务教育的均衡发展，是《义务教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的重要内容。义务教育均衡发展，首先体现在城乡之间、地区之间、学校之间以及受教育者之间在分配教育权益、共享教育资源上的均等与平衡，如优质教育资源的分配，受教育权利均等，个体发展机会的平等，等等。保证区域教育的均衡发展，缩小区域间事实性存在的教育差距，是保障和促进义务教育体现基本的公平和公正的现实抉择。

新中国成立以来特别是改革开放以来，从中央到地方政府，在提高教育质量，促进教育公平，实现教育均衡发展方面，取得了令人瞩目的成绩。随着政治、经济改革的进一步推进，社会的高速发展和城乡一体化进程的加速，教育也面临许多新的问题，特别是基础教育改革和发展过程中所体现出来的均衡性、公平性、质量效率等现实问题比较突出。由于区域之间、城乡之间和群体之间经济发展水平的差异，如何保证和实现区域教育均衡且良性发展便成了义务教育均衡发展的基础和保障。现阶段，在以区域为单元的义务教育均衡发展过程中，更多的是呈现出一种结构性的矛盾，即表现在城乡二元结构、学校布局、师资分布、生源流向等事实性存在的差异和不均衡。具体表现为：

一、区域经济发展的不平衡，导致优质教育资源分布和共享上的地域性差异和校际差异。

教育资源的分配与经济发展水平有密切联系，经济相对发达、文化生活相对丰富的区县，教育资源也优质和丰富，而贫困的区县，教育资源也相对贫乏，政府乐于向优质学校提供更为优质的教育资源，优秀的师资和生源也更愿意选择这类学校。即使是同一市区内，不同的生活区域，因居住群体的差异，也造成了教育资源上事实性的差异，在政府部门、事业单位或高校集中居住区，学校成了事实上的优质学校，而厂矿、城乡结合部等区域，学校资源无论是硬件还是软件，和前一类学校有着明显的差异，人为的形成了好学校和差学校之分。虽然义务教育提倡就近入学，但在一些事实性的名校周边，人们走曲线择校的路线，如扎堆买房等，就是为了享受到更为优质的教育资源。

各学校之间的发展水平和工作、学习环境也有明显差异，导致区域内不同学校之间不能形成有效的共享资源机制，资源配置与流动也是单向式的，优质资源大多流向优质学校，包括师资、生源等。带来的负面效应是，薄弱学校由于学校的级别、生源及教师待遇等因素，缺乏吸引人才的工作待遇与工作条件，优秀教师流失比较严重，影响到师资队伍的建设与稳定，从而降低了教学质量。

二、城乡一体化进程的加速，导致教育权利、教育机会的差异性不均和选择性不公。

“从个体上看，教育均衡指受教育的权利和机会的均等，指学生能否在德智体美劳等方面均衡发展、全面发展”，[1]但随着城乡一体化进程的加速，个体教育机会选择、教育权利平等方面的矛盾也随之而来，随着进城务工人员的增加，进城务工人员的子女就学问题日渐突出，地方政府在解决进城务工人员子女的入学问题上做了很多工作，但不能解决全部的问题。当前比较突出的问题主要有：进城务工人员的子女可以随父母就近入学，但受户籍限制，不能与居住地生源一样可以建立学籍，只能是以借读的形式入学；由于进城务工人员的数量大幅增加，导致流入地的学校饱和，进城务工人员的子女只能入读私立收费学校，这给经济并不宽裕的他们带来负担，不能享受免费义务教育的权利；一些进城务工人员集中的区域，为解决子女的入学问题，建立起打工者子弟学校，但这样的学校无论硬件还是软件都存在着很多隐患，教育质量得不到保证。

由于城乡分离的户籍制度导致城乡二元社会结构的存在，城乡居民在享受教育资源、接受教育机会方面存在着事实性的差距。城市务工人员作为城市中的弱势群体，入学机会和享受的教育质量没有选择性。比如小升初，有户籍人口可以参加当地电脑派位统一录取，非户籍人口则需要自己联系学校，经常学校同意才可入学。社会阶层差异也体现在学校当中，如一些义务教育学校开设的所谓快慢班、外教班、竞赛班等，收取额外的费用区别性提供教育资源，把经济不宽裕和弱势群体的子女排除在外，这是一种教育权利、教育机会的变相不公平。

三、城乡发展互相渗透与融合的过程中，学校布局调整出现结构性失衡。

为了优化农村教育资源配置，从2000年起，农村中小学进行撤点并校的布局调整，一些规模小的学校被撤并，这在整合教育资源，实现规模办学方面有积极意义，但一些负面效应也不应忽视，如边远山区的儿童上学困难，学校的寄宿条件差，家长推迟儿童入学年龄，学生寄宿也给家长带来了经济负担。学校布局上的结构性失衡还体现在，由于农村人员大量涌入城市，为流入城市带来了很大的儿童就学压力，为解决这部分人员的入学问题，一些学校只能增加班级人数，扩展班级，给当地学校增加了压力和负担。

随着城市流动人口的增加，流入地并不能完全解决流动人口子女的入学问题，由此催生了一部分打工子弟学校，虽然这在一定程度上缓和了流动人口子女的就学紧张现状，但这类学校的办学资质、师资条件、硬件保证、管理能力、教育质量等都存在着很大的问题，如何进行管理和引导成为当务之急。

上述存在的矛盾制约着区域教育均衡发展的良性运转，而问题的解决离不开一个最基本的教育理念，即最大化实现教育的公平与公正。解决区域教育均衡发展的结构性矛盾，是一项复杂的、长期的系统工程，中央、地方两级政府要在制度创新、政策引导、教育结构调整等方面坚持可持续发展理念，科学布署，以长远的战略眼光来突破当下面临的现实困境，推进义务教育公平与公正地发展。

1.中央和地方政府明确责任，以统筹、协调和可持续发展的理念指导义务教育的规划布局及其政策的制订与实施，坚持公平公正的价值取向，通过科学规范的财政投入和经费保障机制以及合理的资源配置来推进区域教育均衡发展。

“政府在教育均衡发展和素质教育发展中起基础作用，满足社会的公共教育需要是政府的责任和义务，也是政府的基本职能。”[2]各级政府应主动承担起自己的责任和义务，在各自的职责范围内统筹配合，实现资源合理利用的最大效益化。中央政府宏观统筹，通过制度改革和政策调整，保障义务教育的全民性、公益性和公正性原则。地方政府强化理念并承担具体落实和实施的各项职责，实现公共教育资源的合理配置和共享，制定教育经费的投入标准，对同一区域内的义务教育学校一视同仁，实现义务教育经费均衡配置。

由于区域经济发展的不平衡，不同县、区的学校在办学条件、师资队伍、生源质量、管理水平等方面存在着事实性的差距，解决这一矛盾，除了政府要抓好学校布局的合理调整，均衡配置教育资源，财政投入向薄弱学校倾斜外，在生源管理、教师轮换等方面也要制定出适宜政策，打破校际壁垒，对薄弱学校、薄弱地区进行有效的支教计划，对支教老师在待遇、职称、进修等方面给予政策倾斜；有专家在这方面提议，可以“建立区域内同类学校之间紧密型的校际联盟”或“教育集团”，[3]这种“校际联盟”或“教育集团”目的就是为了实现校校间的优势互补，以优质学校带到薄弱学校而发展。另外，应有计划有步骤地做好农村撤校并点工作，以资源的有效整合和方便农村儿童上学为结合点，改善农村寄宿学校的硬件和环境，政府帮助扶持和投入，对家庭经济困难者进行援助，解决农村儿童上学的后顾之忧。

2.打破城乡二元结构的制度壁磊，实行“以人为本”的制度和措施，使城乡每一个孩子机会均等地接受优质教育。

地方政府实行“以人为本”的制度保障，多途径、多形式解决流动人口儿童的就学问题，逐步取消户籍限制、身份识别对入学儿童设置的制度障碍，建立以常住人口和居住地为依据的管理体制，让流动人口的子女与户籍地儿童一样平等公正地免试就近入学。对现阶段流动人口集中的区域，公立学校因自身条件无法全部接纳适龄儿童就近入学的，地方政府可以进行合理的分流，对于只能就读打工子弟学校或民办学校的城市务工人员子女，对家庭经济困难者，政府给予一定的学杂费补助和扶持，保证弱势群体也能享受到义务教育的合法权益。

地方教育部门在对各类学校办学水平和教育质量的管理上应全盘规划、一视同仁，特别是民工子弟学校，应纳入政府重点关注和管理的范围。对没有办学资质，达不到办学规模的，不能仅是简单取缔了之，应考虑如何合理分流和撤并组合，条件成熟的，可以将部分初具规模、教育需求量大的打工子弟学校转为国有公办，由政府进行规范管理和财政投入，以适应城市化进程中刚性的教育需求。

3.区域教育均衡发展，既要保证当下个体的平等发展，更要关注历史形成的发展差距，面对我国区域教育发展差距极大的现状，应实行发展性策略与补偿性策略相结合的原则。

发展性政策，即是将推进教育公平蕴涵于整体提高教育的普及程度，如普及九年义务教育的全民性，就是通过扩大总量，从而改善每一个个体的教育机会，但因为社会存在现实性的不平等，仅靠同等对待的平均推进策略，无法缩小和弥补事实性存在的差距。教育均衡发展的一个重要内容，就是缩小教育过程中的差异性，要达到这一目的，必须通过强有力的国家干预和强制性的补偿性政策来推进教育公平，对弱势地区、弱势人群实行倾斜政策。

农村地区的学龄儿童，以落实免费义务教育来保障其入学机会，并扎实推行“两免一补”（免学费、免杂费、对困难学生发放生活补助）的政策保障相应的教育公平。国家对西部地区农村义务教育阶段学生实行的“两免一补”的政策，同样可以扩展到城市务工人员等弱势群体身上，通过财政扶困的倾斜政策，保证城市务工人员子女同样享受到义务教育的公益性和服务性。义务教育补偿性原则，目的是保护弱势阶层、弱势群体的受教育机会，通过政策调整，弥补制度性因素造成的失衡，实现社会主义教育的公平与公正性原则。

在“全国推进义务教育均衡发展经验交流会”上，国务委员刘延东指出，“要加大对困难地区和困难群体的支持力度，不断缩小区域间发展差距”，并强调“各级政府要切实承担责任，为推进义务教育均衡发展创造良好环境”[4]。因而，我国在推进基础教育均衡发展的过程中，解决现实的结构性矛盾应属首位，需要全社会力量的共同参与，其中政府应责无旁贷地承担起自己的责任，成为主导教育均衡发展的中坚力量。

参考文献：

[1] 翟博.树立科学的教育均衡发展观[J].教育研究，2008，（1）：3-9.

[2] 张茂聪.教育均衡发展：素质教育实施的保障[N].中国教育报，2010-04-06.

[3] 韩明.关于教育均衡发展的几点思考[J].江苏教育研究，2011，（01A）：25-27.

[4] 优化资源 促进公平 加快义务教育均衡发展——刘延东国务委员在全国推进义务教育均衡发展经验交流会上的讲话[N].中国教育报，2009-12-01.