高速铁路建设工程临时用地复垦现行政策适用性解读

沈秀峰 ，王小丽，金晓斌，施海霞

（1.江苏省土地勘测规划院 规划室，江苏 南京 210024；2.南京大学 地理与海洋科学学院，江苏 南京 210093）

1 概况

高速铁路建设不可避免地使大量土地资源占用和利用方式发生改变，在高速铁路建设期间，需要占用耕地甚至基本农田作为临时用地，而江苏省苏南地区土地肥沃，地势平坦，水网交错，经济发达，控制和减少高速铁路建设对耕地占用和土地利用的影响，已经成为行政管理、项目建设部门必须面对和解决的问题。

我国现行法律制度确定的土地复垦工作的基本原则是“谁损毁、谁复垦”，土地复垦的目标是“因地制宜、综合利用”，土地复垦的要求是“宜农则农、宜建则建”。这些政策规定强化了在优先复垦为农用地的前提下，对部分难以复垦的土地可以依法复垦为建设用地。但是，由于临时用地情况较为复杂，加之用地性质和使用情况的不同，各地又缺乏有针对性的操作办法和实施细则，为实际管理工作带来一定的困难。从高速铁路建设工程临时用地的特点来看，其线性工程特性和施工半径限制决定了土地利用方式改变的不可避免性、占用耕地的无奈性和土壤理化性质的破坏性，而现行操作程序强调原貌复垦，导致其复垦技术难度大、经济代价高、复垦效果不好，有可能会引发社会问题。因此，以江苏省高速铁路建设工程临时用地为例，研究高速铁路建设工程临时用地复垦在现行法律制度下的适用性操作。

2 临时用地复垦现行政策解读

目前，国家对建设工程临时用地制定了统一的管理规定和复垦要求。在现有国家政策框架下，各地依据《中华人民共和国土地管理法》、《土地复垦条例》和国土资源部门下发的相关文件精神，结合当地工作实际，认真贯彻执行。我国建设工程临时用地复垦依据的法律、法规主要有《中华人民共和国土地管理法》、《土地复垦条例》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等，有关规定及解读如下。

2.1 《土地复垦条例》

（1）相关规定。确立“谁损毁，谁复垦”的原则。土地复垦应当坚持科学规划、因地制宜、综合治理、经济可行、合理利用的原则。复垦的土地应当优先用于农业。编制土地复垦方案、实施土地复垦工程、进行土地复垦验收等活动，应当遵守土地复垦国家标准；没有国家标准的，应当遵守土地复垦行业标准。制定土地复垦国家标准和行业标准，应当根据土地损毁的类型、程度、自然地理条件和复垦的可行性等因素，分类确定不同类型损毁土地的复垦方式、目标和要求等。

（2）解读。明确临时用地复垦责任、原则、标准，以及复垦方式、目标和要求。

2.2 《中华人民共和国土地管理法》

（1）相关规定。临时用地由县以上土地行政主管部门批准 (城市规划区应经城市规划行政主管部门同意)。土地使用者根据土地权属与有关土地行政主管部门或农村集体经济组织、村民委员会签定临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费；临时用地不得修建永久性建筑物，使用期限一般不超过2年。因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦，没有条件复垦或复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

（2）解读。临时用地在依法报批的基础上，应加强使用用途的监管，临时占用期限要结合工程项目来确定，不宜过长，且优先用于农业。

2.3 《中华人民共和国土地管理法实施条例》

（1）相关规定。建设项目施工和地质勘察需要临时占用耕地的，土地使用者应该自临时用地期满之日起，一年内恢复种植条件。

（2）解读。临时占用耕地要在规定时间内恢复生产能力，强调原貌恢复。

2.4 《基本农田保护条例》

（1）相关规定。占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或其他耕地的土壤改良。

（2）解读。临时占用基本农田，其应当进行耕作层表土剥离，用作复垦的表土土源，提高复垦质量。

2.5 《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》

（1）相关规定。不得批准对基本农田耕作层造成永久性破坏的工程临时用地。

（2）解读。临时占用基本农田必须要求复耕，不得对其造成永久性破坏。

2.6 《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》

（1）相关规定。县级以上国土资源管理部门要对破坏的土地进行调查和适宜性评价，按照“因地制宜，综合利用”的原则，依据土地利用总体规划，宜农则农、宜建则建。被破坏的土地优先复垦为农用地，确实不适宜农业生产的，可以依法复垦为建设用地。

（2）解读。临时占地结束后，进行科学的适宜性评价，因地制宜，综合利用，合理确定土地复垦方向。

2.7 《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》

（1）相关规定。凡已经或可能因挖损、塌陷、压占、污染等原因对土地造成破坏的生产建设项目，土地复垦义务人均需编制土地复垦方案，上报国土部门评审。土地复垦方案内容审查主要包括项目区土地利用现状、破坏土地现状与预测、土地复垦可行性分析、复垦标准和措施、土地复垦的目标和任务、土地复垦工程和投资估 (概) 算、土地复垦工作计划与进度安排等。各级国土资源管理部门对生产建设项目土地复垦方案进行审核，对不符合要求的不予报批建设用地、不发放采矿权许可证或不予通过年检。

（2）解读。编制临时用地复垦方案，按照方案统一要求，严格实施破坏土地的复垦工作。

3 江苏省临时用地管理原则及高速铁路临时用地特点

3.1 江苏省临时用地管理的主要原则

江苏省根据现行土地管理法律、法规和相关政策，临时用地管理主要遵循以下原则。

（1）临时用地不应改变土地的性质和权属，并根据当地地理环境、经济社会发展水平，做好经济补偿和使用土地后的复垦工作。

（2）临时用地使用期限一般不超过2年，国家和省重点建设项目工期较长的可适当延长。

（3）批准的临时用地不得擅自改变其位置、界限、面积和用途，不得建设地上、地下永久建筑物或构筑物。

（4）临时用地应当严格控制占用耕地、林地等农用地，县级以上国土资源管理部门要对破坏的土地进行调查和适宜性评价，按照“因地制宜，综合利用”的原则，依据土地利用总体规划，宜农则农、宜建则建。被损毁的土地优先复垦为农用地，确实不适宜农业生产的，可以依法复垦为建设用地。

（5）临时用地使用期满仍需使用土地的，必须办理申请延用手续；使用期满拒不交还的，应处以罚款。

3.2 江苏省高速铁路建设工程临时用地占用特点

从高速铁路建设工程对土地使用的时限进行划分，可分为永久用地和临时用地两大类。永久用地包括铁路正线、侧线、连接线、存车线、站场及其他配套设施用地。而临时用地则是高速铁路建设过程中短期使用的施工辅助设施用地，主要为取弃土(渣) 场，施工作业场，施工器材堆放及施工机具停放场，大型混凝土搅拌站，大型预制构件制作、存放和运输场地，施工便道，过渡工程用地，施工导(排) 水管道用地，施工临时用房场地等[1]。

高速铁路线路一般采用整体道床，桥隧比重较高 (沪宁城际为 75%，宁杭城际为 67%，京沪高速铁路达到 80% 以上)，因此高速铁路建设工程临时用地不仅数量大且类型较多，除了有公路、水利和一般铁路建设项目临时用地种类外 (如弃土 (渣)场、取土场、拌和站、施工便道)，还有数量较多的临时用地作为轨道板场和预制梁场使用。江苏省部分高速铁路建设工程临时用地统计如表1所示[2]。

根据高速铁路建设的特性，高速铁路建设工程临时用地具有以下特点[2]：沿线零散分布；用地单位分散，总量较大；临时用地载荷大，地表硬质化强度较高；土壤污染相对较小；对相邻土地影响较大。

4 高速铁路建设工程临时用地复垦管理面临的问题

目前对临时用地管理研究主要围绕政策存在问题进行分析[3-4]，而没有具体的临时用地复垦管理操作办法和实施细则，导致现行临时用地管理缺乏针对性和可操作性。以高速铁路建设为例，其线性工程的特点，在其一定施工半径的限制下，临时用地占用耕地甚至基本农田的现象难以避免。同时，部分临时用地表层硬质化程度高，局部区域的桩基深密，土地理化性质完全破坏，复耕难度极大，强行复垦后生产能力低下，恢复周期长且成本高。目前，高速铁路建设工程临时用地复垦管理面临的问题主要表现在以下方面。

表1 江苏省部分高速铁路临时用地数量统计

（1）选址的随意性。高速铁路永久用地的选址都经过周密考虑和慎重比选，有完整的设计方案和定位方式。临时用地选址则较为草率，施工单位多从取得成本和使用便利程度考虑临时用地选址，往往忽视其现状利用方式和规划用途；在规划设计中缺乏准确的测量，多凭经验进行决策。

（2）占用面积的随意性。2009年颁布的《新建铁路工程项目建设用地指标》规定了新建铁路永久用地的指标，对临时用地仅原则性地提出“铁路建设应严格控制临时用地的数量，并根据工程进度统筹安排，尽可能将临时用地设置在铁路用地范围内或利用荒坡、废弃地，原则上不占用耕地，不得占用基本农田”[1]。但未对临时用地数量予以明确设定，导致临时用地面积存在较大的随意性。

（3）复垦措施的随意性。自2007年《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出要“加大土地复垦、整理力度”以来，由于高速铁路建设快速发展，缺乏统一的复垦标准，缺少复垦经验，导致复垦方案较为盲目，复垦措施的选择针对性不强，加之监管制度缺位，使复垦工作开展随意，复垦效果难以保证。

5 建议

解决当前高速铁路建设工程临时用地复垦管理中的随意性问题，需要在高速铁路建设工程永久用地选定的基础上，综合考虑地块自然条件、社会经济状况、土地利用现状、后续利用方式等因素，加强临时用地选址决策、临时用地指标控制和多方案比选优化等管理措施来完善现行政策制度。特别需要在以下方面加强高速铁路建设工程临时用地选址的科学决策管理。

（1）应与当地建设发展规划确定的建设用地范围相结合，避免或减少占用耕地。高速铁路建设工程临时用地首先考虑沿线的未利用土地，并与当地土地利用总体规划确定的建设用地范围相结合，在临时用地到期后供其他建设工程利用，既可减少复垦投入，也可节省新增建设用地场地平整和表层硬质化所需的资金与时间成本。

（2）应将临时用地与高速铁路站场建设工程及施工组织相结合，减少站外选址。高速铁路的线路主体工程建设一般早于站场建设，在临时用地选址时，应当充分利用规划的站场用地，减少站外选址，在线路主体工程基本完成，临时用地设施移除后，再进行站场建设。

（3）应加强临时用地的重复利用，与永久用地同时进行建设用地报批。对于占用耕地又难以复垦 (或难以恢复其自然生产能力) 的临时用地，可以与永久用地同步进行建设用地报批，并按法定程序对相应的土地利用总体规划进行调整，将此部分临时用地转为建设用地，作为后期高速铁路日常维护所需的附属用地，也可供站场改造、线路扩能等使用，或者为其他单独选址的非铁路建设工程及工矿仓储所利用。

[1] 铁道部. 新建铁路工程项目建设用地指标[M]. 北京：中国计划出版社，2009.

[2] 江苏省土地勘测规划院，南京大学地理与海洋科学学院，江苏省铁路征地拆迁办公室，等. 高速铁路建设土地破坏控制与复垦利用研究[R]. 南京：江苏省工地勘察规划院，2009.

[3] 罗永安. 管住高速公路临时用地[J]. 中国土地，2008 (8)：30-31.

[4] 余长茂. 谨防临时用地不“临时”[J]. 中国土地，2006(8)：43.