公安消防部队综合性应急救援队伍建设的实践与思考

吴松

[摘要]本文分析了当前基层综合应急救援队伍建设现状、应急救援工作面临的形势和主要问题，提出了加强以消防部队为主体的综合应急救援队伍建设的对策思路。

[关键词]消防部队应急救援对策建议

一、基层綜合应急救援队伍建设现状

以云南曲靖市来看，近年来市委市政府高度重视应急救援能力建设，认真贯彻国家《突发公共事件应对法》、《消防法》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《国务院办公厅关于加强基层综合性应急救援队伍建设的意见》等法律法规和文件规定，结合实际出台了《曲靖市突发公共事件总体应急预案》、《曲靖市政府关于进一步加强突发公共事件应急队伍建设的意见》、《曲靖市综合应急救援队伍管理办法》和《关于组建曲靖市综合应急救援队伍的通知》等文件，明确把消防部队作为应急救援的首要力量来建设，按照属地管理、分级建设的原则，在保持原有管理体制不变的前提下，以消防部队为主体成立了市综合应急救援支队和各县（市）区综合应急救援大队，依托公安巡特警、地震、气象、国土、矿山救护等部门行业成立了17支专业应急救援大队，由各级政府一把手或分管领导和各部门行业负责人担任队长或政委；部分县（市）区还按照“有队员、有应急救援车辆、有固定办公训练场所、有经费保障”的标准，依托乡镇专职消防队或派出所消防中队，整合农村治保联防、护林防火等基层社会力量，组建了乡镇综合应急救援分队，实行现役、专职、应急救援分队联勤联训联战机制，提高了各类灾害事故的处置率。

二、应急救援工作面临形势及主要问题

（1）面临灾害事故和公共突发事件频发的严峻挑战。云南省自然灾害频发。云南雨量时空分布不均，干旱、洪涝、泥石流和滑坡等灾害发生几率高，全省自然灾害呈现种类多、分布广、频率高、强度大的特点。由地震、泥石流灾害、交通事故等造成的损失居全国前列，大大高于全国平均水平。特别是云南与四川同处于川滇菱形地震带危险区，全省16个州市中有15个州市面临强震威胁，是全国乃至世界上地震最多、震灾最重的地区之一。此外，随着经济快速发展，城镇化、工业化进程加快，高层、地下、大跨度、大空间建筑以及人员密集场所、石油化工企业等火灾高危单位场所急剧增多，传统与非传统致灾因素相互交织，各种自然灾害事故、突发公共事件、人为灾害事故呈逐年上升趋势，各种灾害事故呈现出突发性、多发性、连锁性、扩展性、复杂性和不可预见性的特点，对加强各级政府公共危机管理和突发公共事件应急救援处置能力提出了严峻挑战。

（2）应急救援工作存在的主要问题

1.法律政策支撑不足，应急救援主体力量不明确。从法制基础看，国家《突发公共事件应对法》、新《消防法》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《国家突发公共事件总体应急救援预案》、《国务院办公厅关于加强基层综合性应急救援队伍建设的意见》等法律法规，对消防部队组织参与或参加突发公共事件应急救援工作虽作出了原则性规定，但缺乏具体明确和可操作性强的措施规定。如修订的《消防法》规定“公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作”，确立了消防部队在国家专业应急救援力量中的“骨干作用”，但骨干地位如何体现、骨干作用如何发挥等问题，法律未予以明确。此外，消防部队虽然参加了大量的应急救援任务，但还不具备“包打天下”的能力，《消防法》规定的是属有限承担性质，出台具体的政策规定明确界定公安消防部队和各专业队伍的任务职能，已成当务之急。

2.政府应急响应统一指挥平台和联动体系不完善。当前，我国的公共安全体系仍处于条块分割状态。虽然各地都成立了应急办，但仅属于各级政府办公厅或办公室下设的一个应急管理机构，其行政职能架构设置与所承担的政府应急指挥调度职能极不相称，难以发挥应有的领导指挥作用；从应急力量建设管理、指挥调度和实战处置层面看，目前除公安特警、消防、武警等专业骨干救援力量外，地震、气象、交通、卫生、电力等部门行业都相应成立了专业救援队伍，这种条块分割式的公共应急管理有其专业化处置的好处，但其弊端也越加凸显。面对错综复杂的公共安全形势，以分割的、点对点，甚至点对面的应急处置力量调配机制应对全方位、综合性、立体式、多层次的公共危机管理往往显得捉襟现肘。目前，虽已初步形成了“110”、“119”、“120”、“122”联动，其他社会力量配合参与的应急处置格局，但在具体的应急救援处置实践中，由于缺少政府综合应急统一指挥平台，缺少统一的政府应急响应指挥联动体系，加之总体应急预案下的各部门专项预案操作性、实战型不强，缺少明确的职责任务分工、协同配合机制，往往导致应急处置力量指挥调度的“零打碎敲”，兵力分散使用，甚至贻误战机，错失最佳救援时间。

3.应急救援资源配置不合理，限制了应急救援主力军作用的有效发挥。条块分割的公共安全体制，导致各地各部门公共应急救援资源配置不合理，救援人力、物力、装备、经费等方面重复投入，资源浪费。当前，以消防部队为主体的综合应急救援队伍充分发挥了机动性、专业性强、覆盖面广等优势，承担了大量的应急救援任务，但在应急救援体系众多，资源配置渠道多样化的情况下，使综合应急救援队伍在警力配置、装备配备、基础设施、经费投入方面还难以做到优先重点保障建设，与应急救援主力军作用发挥不相适应。例如在警力配置上，曲靖市现有消防警力仅占全市总人口的万分之0.45，不及全省平均水平的一半，与繁重的灭火和应急救援任务极不适应；在消防站点建设上仍存在数量不足、布局不合理，超出单个消防队站保护范围，难以满足二次处警的实战需要；在设施装备建设上，虽然全市消防部队己经配备了一定数量较为先进的救援器材装备，但与地震、坍塌、泥石流、石油化工火灾、化学危险品泄漏等重大抢险救援实战需求仍存在较大差距。同时，用于专业救援的特种装备主要集中在特勤中队，而其它普通消防站尤其是经济发展滞后地区消防部队应急救援专项经费投入长期不足，专业救援器材相对缺乏，一些高精尖的救援装备更是严重缺乏，很大程度上制约了消防部队应对处置重特大灾害事故能力的有效提升和应急救援主力军作用的有效发挥。

三、加强以消防部队为主体的综合应急救援队伍建设的路径选择

（1）重建公共应急管理体系，树立“大公共消防安全应急救援”理念。我国传统的分灾种、分部门、按条线建立的应急救援队伍，存在救援方式力量分散，缺乏有效整合，“多队单能”、联动性差、资源浪费等弊端。面对灾害事故、突发事件频发和错综复杂的公共安全形势，要使有限的公共安全资源发挥最大效率，就必须打破旧有条块分割的公共安全体系，探索建立“大公共消防安全应急救援”体系，可借鉴美、日、法等西方发达国家社会应急救援建设发展有益经验，拓展公安消防部队“救援、救助、救护”三位一体的应急救援职能，依托专业化的消防部门，通过机制化建设，切实把分散在各部门、各行业、各单位的公共应急救援资源统一规范集成到大公共消防安全应急救援体系中，建立政府直接领导下的应急救援综合部门，形成公共应急救援合力。

（2）推进应急立法工作，明确消防部队在应急救援中的主体地位。面对频发的灾害事故、突发事件，如何提升消防部队在应急救援上的法律地位已是当务之急。首先，应在国家层面通过立法明确加以规定，对消防部队的职责、权限等做出具体规定；其次，各級政府在依托公安消防部队建立应急救援队伍的同时，应通过相关行政法规、部门规章的出台、修订和依据其他应急救援力量的能力，进一步明晰各级政府及主管部门在救援工作中的职能、权限、责任和义务，进一步明晰消防部队及其他专业救援队伍在常规、常态和重大、特殊灾害事故中的职责，对消防部队应急职能的范围、职责、权利、与其他救援队伍的关系、应急联动以及装备建设、经费保障等作出具体规定，避免走入无限职能、无限责任的困境，逐步形成“政府统一领导，部门紧密协同，以消防部队为核心，各专业队伍联勤联动”社会化应急救援工作格局。

（3）整体提升消防社会综合应急救援实力。由于体制、编制、法律和经费保障等方面的制约，使消防部队作为应急救援首要力量的建设发展存在“掣肘”。因此，一方面，应立足社会应急力量体系众多的实情，确立有效聚合社会应急力量，以消防部队为主、部门行业专业救援力量为辅、广大基层应急队伍为补充的社会多元应急力量发展思路，对原有的应急救援力量，除矿山救护等特殊领域、行业要求外，科学合理进行撤并，对当前正在筹建的国家陆地搜寻与救护基地和各地拟建、在建的各类地震、防空、民航空难事故、危险化学品事故、核与辐射事故等行业应急救援队伍，应依托消防部队一并组建，避免重复建设和资源浪费。另一方面，消防部队要俱应建设现代化消防铁军要求，以有效履行防火、灭火、应急救援“三位一体”法定职能使命任务为牵引，加快部队应急救援核心战斗力生成，建立灭火和应急救援力量体系，实现从单一传统灭火队伍向遂行多样化消防任务应急救援队伍转变；实现灭火和应急救援训练演练从经验型、粗放型向科学化、规范化、基地化、实战化发展转变；实现从单一功能数量规模型向质量效能型、实战实用型转变；建立跨区域应急救援作战体系，根据云南桥头堡建设“一圈、一带、六群、七廊”空间战略布局，深化全省滇中、滇西、滇南灭火救援协作区建设，启动滇中、滇东北、滇东南、滇西南、滇西和滇西北5个“灭火应急救援圈”建设，合理布局消防力量、加强消防装备、配置保障物资，建立联动机制，加快区域灭火救援资源优化整合，切实提升灭火救援效能。

（4）建立高效的应急救援体系。具体而言，应抓好以下四个方面的工作：一是建立完善统一的应急救援指挥平台建设。依托消防部队建立各级政府应急救援指挥中心，加快推进云南省市县三级应急救援通讯指挥光缆网建设，建设纵向贯通各级政府、公安机关110、119、122“三台合一”指挥中心、消防支队、大队119指挥中心，横向联接各部门专业救援力量的应急指挥平台，加强灾情预警、应急信息管理共享，规范调度指挥程序，切实解决力量调派不够合理、通信指挥不畅等问题。二是建立完善应急救援联动机制。进一步整合社会救援力量、物资、信息等资源，加紧研究建立政府统一领导指挥、各部门任务职责明确、救援资源共享、以公安消防部队为主体、各种专业力量分工合理、预案体系健全、调动指挥保障有力、平时战时联席联动的一体化应急救援工作机制。三是建立完善应急救援预案体系。结合各地经济社会发展和队伍建设实际，明确各等级灾害事故的治理方案及相关社会单位职责任务，形成总体预案与区域预案、部门预案和各子预案的有机对接，形成灾害事故应急预案体系，使处置预案更具操作性和实战性，有效提升应急救援的科学性和预见性。四是建立完善应急管理机制。重点抓好政府统一领导、各级政府应急办负责牵头，消防部门具体组织开展的应急救援成员单位定期会商制度、灾情监测预警通报制度和定期集中训练演练制度，提升协同作战能力。

（5）建立多元化经费投入保障机制。稳定、有力的经费保障投入，是推进以消防部队为主体的综合应急救援队伍健康持续发展的重要基础保证。因此，作为国家层面，中央财政在一般性转移支付中应明确并加大用于公共安全应急救援建设的比例，特别要加大中央财政对中西部和广大农村公共安全应急救援服务的投入力度，以缩小东、中、西部公共安全应急救援建设发展的“剪刀差”和地区差；作为地方层面，应将应急救援工作纳入经济社会发展总体规划，尤其是各级消防部队应牢牢抓住《云南省县级消防部队业务费最低保障标准》新修订出台的重大有力时机，推动政府将应急救援队伍建设、消防装备建设、消防基础设施建设经费列入同级财政预算予以保障，并随着经济社会发展逐年递增，为承担应急救援任务提供经费和物资保障。此外，在全面推动落实消防业务经费保障标准的同时，可借鉴发达国家做法，积极探索征收消防税，或引入市场机制，发动社会资源，采取社会捐助、建立消防基金等方式，拓宽应急救援经费供给渠道，增强地方政府履行公共安全应急救援职能的可支配财力。

参考文献：

[1]龙大为、龙登高：《公共安全体系：从条块分割到整体联动》《2005·中国云南消防改革与发展论坛》.

[2]李程伟：《大城市公安消防组织综合应急救援能力建设的对策建议》《2009·中国云南消防改革与发展论坛》.