新时期少数民族地区农村扶贫开发大理模式的探析

黄慧芳

（大理学院政法与经管学院，云南大理 671003）

新时期少数民族地区农村扶贫开发大理模式的探析

黄慧芳

（大理学院政法与经管学院，云南大理 671003）

概述新时期少数民族地区农村扶贫开发“大理模式”的主要内涵及其成效，并对存在的问题和解决的对策进行探讨，以期能更好地推动少数民族地区农村扶贫开发工作和全面建设小康社会的历史进程。

少数民族地区；农村扶贫开发；“866”扶贫开发工程；自我发展能力

进入新世纪以来，我国少数民族地区农村贫困状况的严峻态势已成为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的严重障碍。积极探索有效缓解和消除贫困的基本途径，构建新型农村扶贫开发治理模式，是新时期少数民族贫困地区经济社会发展面临的极具挑战而又必须解决的重大课题〔1〕。地处西部少数民族地区的云南省大理州实施的千村扶贫开发百村整体推进“866”模式，对少数民族地区的农村扶贫开发进行了有益的探索。

一、大理州“866”扶贫开发工程的基本内涵

（一）大理州“866”扶贫开发工程的实施背景及总体目标

位于云南西部的大理州是我国30个少数民族自治州中唯一的白族自治州，也是一个贫困问题十分突出的少数民族自治州。在全州所辖的12个县市中，有国家级扶贫工作重点县9个，省级扶贫工作重点县2个，在所辖的1 073个行政村中，贫困村达500多个。为消除贫困问题，长期以来，大理州始终把扶贫开发工作作为经济社会发展的重中之重，举全州之力，以人为本，创造性地开展扶贫工作。特别是从2005年以来，大理州按照党中央、国务院、云南省委、省政府的要求，在深入开展调查研究、认真总结以往扶贫开发经验并借鉴国际扶贫工作做法的基础上，针对新时期、新阶段扶贫开发的总体形势和目标要求，制定了《大理州扶贫开发千村推进五年行动规划（2006—2010）》，决定从2006年开始，在全州开展千村扶贫开发百村整体推进的“866”扶贫开发工程，把扶贫开发与社会主义新农村建设有机结合在一起，围绕大理州农村的经济、社会、文化、政治建设的总体任务，分两个阶段，按照“866”的建设目标和要求，每年实施100个行政村，用5年时间，先扶持全州经济社会发展最滞后、自然条件最差、贫困人口比重较大的500个行政村整体脱贫，用10年左右时间，在全州1 073个行政村中全面实施“866”工程，解决农村的贫困和奔小康问题。

（二）大理州实施“866”扶贫开发工程的具体做法

1.统一建设要求

按照结合实际、分类指导、一次规划、分步实施、综合治理的要求，分别从三个不同层次制定了“866”扶贫开发工程的建设目标和要求。一是农户“八个有”：有一幢人居瓦房；有沼气池或节能灶；有小水窖或小水池；有卫生厕、卫生畜厩；有稳定可靠的产业增收项目；每年人均有一头商品畜出售；人均有666.67m2400 kg以上的稳产农田地；人均有666.67m2特色经济林果。二是自然村“六个有”：原则上有进村入社的简易公路；村内有整洁畅通的道路；有安全卫生的饮用水；有入村入户的通电条件；群众有简单的就医条件；有一批劳动力受到培训和转移。三是行政村“六个有”：有进村公路和行道树；有安全卫生的饮用水；有入村入户的通电条件；有广播电视信号覆盖；有合格的办公房、卫生室、兽医室和以党员电教及科普为主的文化室；有群众信任、团结干事的村班子和维护群众利益的好制度。

2.统一实施原则

一是项目到村，扶持到户。扶持项目的确定按照“866”标准，缺什么补什么，直接安排到自然村或村民小组，扶持资金进村入户。二是先难后易，连片开发。从最困难的行政村开始实施，优先扶持最贫困的自然村和农户。三是依靠群众，形成合力。在确定扶持对象、扶持内容，项目建设及管理等方面，发动农户主动参与，重大事项由村民自主决定，保障贫困群众在项目建设、管理中的参与权和知情权。四是遵循规律，科学决策。根据各地的具体实际确定扶持发展的思路，制定发展规划和项目实施方案，经群众和基层干部共同酝酿、乡镇审核后，报县（市）、州逐级审批。方案一经批准，不得随意更改。五是及早部署，提前就位。每年的“866”建设项目，都在上年10月份启动，做到计划早下达、干部早下去、资金早就位、项目早实施、贫困地区早得实惠。

3.统一扶持政策

按照政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展的方针，每年筹措无偿资金1.5亿元左右投入“866”扶贫开发工程，其中，投入州、县（市）财政预算资金5千万元左右，争取国家和省专项扶贫资金3千万元左右，整合相关部门对口的专项资金5千万元左右，争取投入其他资金2千万元左右，保证每个村平均投入资金150万元以上。投入“866”扶贫开发工程的无偿资金，主要用于改善贫困群众生产生活条件、促进群众增收致富的产业发展项目，扶持到户的资金要占无偿资金总额的70%以上。在资金管理方面，坚持用管结合、监管一致的原则，在县（市）、乡镇财政设立“扶贫开发整村推进资金”专户，严格实行“专户存储，专账核算，专人管理，封闭运行，县级财政报账制”〔2〕。

4.统一组织领导

实行扶贫工作党政一把手负责制，把每年度项目实施时限确定为一年半，党政一把手亲自抓，负总责，分管领导具体抓，相关部门直接抓，各级各部门同心协力、密切配合、齐抓共管。同时每年明确100名县（市）党委及政府领导，从州、县（市）级机关派出100名副科级以上干部，安排100个有条件的企业或部门分别挂钩，进驻当年实施的100个行政村，要求挂钩的县（市）领导和州、县（市）部门、企业主要负责人，与下派干部一起深入挂钩村调研，指导乡、村做好宣传发动及“866”建设项目规划的制定和实施工作。此外，还明确规定了各级各部门在“866”扶贫开发工程实施过程中的具体职责，尤其是项目资金整合的具体职责，并定期开展考核验收工作。对工作成绩突出，经考核评定为优秀的干部直接进行提拔任用。

二、大理州实施“866”扶贫开发工程取得的主要成效

自实施“866”扶贫开发工程以来，由于机制创新、规划科学、组织周密、措施有力，《大理州扶贫开发千村推进五年行动规划（2006—2010）》中计划的“十一五”期间的建设项目已经全面完成。截至2011年3月底，通过各种渠道累计筹集整合和投入资金24.38亿元，实施项目的每个行政村投入资金平均超过480万元，共有502个行政村、3 347个自然村、25.2万户农户、102.3万人基本实现了整体脱贫目标，扶贫开发取得了显著的阶段性成果。

（一）贫困地区农民生产生活条件明显改善，农村基础设施得到加强

2006年至2010年实施“866”扶贫开发工程的502个行政村，新建和改造人居瓦房累计9.06万幢；新建沼气池和节能灶15.44万个；新建卫生厕11.62万个；建成卫生厩10.15万个；新建小水窖（池）6.83万个；建成农灌沟渠1 062 km，人饮管道3 161.05 km；完成坡改梯田1 271 hm2，实施中低产田地改造1 533.33 hm2；新建和改造村组公路4 805 km，新建桥涵524座；建成村内弹石路173.92万m2，水泥路190.88万m2，完成高压线路建设365.35 km，完成低压线路改造473.06 km，新置变压器194台、电杆6 430根。通过房、厕、水、田、路、电等基础设施项目建设，极大地改善了贫困地区群众的生产生活条件，为今后加快发展打下了良好基础。

（二）贫困地区特色支柱产业不断发展壮大，为农民长期稳定脱贫致富奠定了基础

全州各地坚持因地制宜，发挥资源优势，培育主导产业。“十一五”期间，通过扶持种植、养殖等产业项目，502个贫困行政村新植核桃、茶叶、柑桔、梨、板栗、花椒、冬桃等经济林果78 980 hm2，人均达1 300m2以上；改良肉牛3.30万头，发展牛3.34万头，猪8.08万头，羊8.45万只；扶持特色养殖户3.69万户，许多村、组还成立了专业协会和组织，农民组织化程度进一步提高；同时还扶持了以大理蝶泉乳业有限责任公司、下关坨茶股份有限公司为代表的一批扶贫龙头企业。通过抓产业培植，变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫，不仅使群众收入当年就得到了较大提高，实现了粮食多增产、农业多增效、农民多增收，当年扶贫当年见效的目标，而且为贫困地区长期、可持续、稳定脱贫致富奠定了坚实基础，形成了“近期增收有保障，长远发展有潜力”的良好格局。

（三）贫困地区农民收入快速增长，贫困状况进一步缓解

“十一五”时期，实施“866”工程的502个行政村的农民人均纯收入实现了较快增长，年均增幅达23.70%（见表1），远高于同期全州农民人均纯收入11.62%（根据大理州2006年—2010年统计公报的相关数据用几何平均法计算得出）的年均增幅，脱贫步伐明显加快。

表1 2006年—2010年实施“866”工程行政村农民收入统计

（四）贫困地区农民自我发展能力得到提升，为脱贫致富提供了有力的智力支撑

在实施“866”工程的过程中，大理州坚持以提高农民自我发展能力为核心，积极推进农民素质建设工程，广泛开展贫困地区劳动力培训和转移。5年来共开展农村实用种养技术以及计算机操作、保安、电动缝纫、宾馆服务、家政服务、餐厅服务、农机驾驶、旅游电子、高层清洗、建筑行业等为主的外出就业实用技术培训75.68万人次，转移输出12.88万人，为贫困地区培养技能型新型农民，增加农民收入，解决温饱脱贫致富起到了极大的促进作用。据调查，外出务工农民人均年净收入达6 000～8 000元，成为家庭经济主要收入来源，达到“输出一人，脱贫一家，带动一片，致富一方”的目的。

（五）贫困地区农村社会事业不断进步，农村基层组织建设得到加强

在实施“866”工程的过程中，大理州以提升行政村社会服务能力为目标，大力支持农村教育、文化、卫生、科技等事业的发展。5年来，完成新建和改造村完小危房215所、7.35万m2，村“两委”办公房6.93万m2，村文化室2.59万m2，村卫生室2.30万m2，村畜牧兽医室1.63万m2；建成卫星电视地面接收站6 234座；相当一部分自然村和村民小组还建成文化活动广场、村民议事地点、公告公示栏等设施。在大力实施活动场所建设的同时，还培训、选配合格的科技人员，补充装备和设施，全面提升村级组织的服务环境和服务能力，农村基层组织建设得到进一步加强，基层组织的号召力、凝聚力得到了较大提升。

三、大理州农村扶贫开发工作面临的挑战和主要困难

由于少数民族欠发达地区贫困表象的背后往往是极为特殊的自然、历史、经济和社会成因，这些因素盘根错节、复杂交织，决定了少数民族地区的农村扶贫开发仍然是一项长期而艰巨的历史性任务〔3〕。目前，大理州农村扶贫开发工作仍面临着众多的挑战和困难。

（一）贫困面大、贫困程度深的状况仍然没有根本改变

目前，大理州9个国家级扶贫开发工作重点县和2个省级重点县农村人口占全州农村总人口的比例仍高达86.80%，全州还有20个以苗族、傈僳族、白族、彝族为主的少数民族聚居贫困乡镇，4个革命老区县和10个革命老区乡镇。另外，大理州与其他州市结合部边远贫困山区还有10户以上的自然村471个，154 619人，这些地区农民人均纯收入仅1 381元，远远低于全省、全州水平。按2010年调整后1 274元的农村扶贫标准测算，2010年末，大理州农村还有贫困人口668 800人，占全州总人口的18.97%，贫困发生率远远高于全国2.80%的水平〔4〕，也高于全国少数民族农村地区8.70%的水平〔5〕。

（二）贫困群体自我发展能力差，贫困地区的经济社会发展基础还不稳固

目前，大理州仍有15 000多户贫困农户受到危房、垛木房、茅草房问题的困扰；还有7 062户30 751人由于自然条件恶劣、资源匮乏、受地质灾害威胁等原因丧失生存条件，需要易地开发扶贫，这些贫困农户科技文化素质普遍偏低，家底薄、财源少，经济活动单一，与其他农户的生活差距越来越大，无法依靠自身力量脱贫致富。地处边远贫困山区的471个自然村中，41.30%的自然村没有通自来水，14.10%的自然村没有通电，24%的自然村没有通路，教育、文化、卫生事业发展滞后。此外，生产要素短缺，生产力水平低、信息闭塞、产业化组织程度低等状况还未得到根本改变，加之劳务输出导致农村劳动力缺乏，使原本就非常脆弱的发展基础更加不稳固。

（三）农民致贫返贫因素呈现多元化，贫困群体的脱贫致富愿望不断提高

由于受各种主客观因素和条件的制约，贫困农民收入增长速度相对较慢且不稳定，区域之间和区域内部的收入差距仍不断扩大，加之各种社会保障制度还不健全，农民面临更多的致贫返贫压力，如重大疾病、子女教育、自然灾害和市场影响等，极易造成部分农民致贫返贫。尤其近几年来，由于受国际金融危机和自然灾害的影响，保持农业稳定发展和农民增收难度加大。而与此同时，随着与外界信息沟通的不断加强，贫困地区群众对收入增长、生活质量、生态环境、社区条件、社会公平等方面提出了新的要求，对扶贫开发工作有了更高的期望，扶贫工作越到后期，面临的资源环境条件的约束越大。

（四）扶贫开发成本巨大，扶贫资金投入明显不足

虽然大理州在“866”工程实施过程中平均每个村的资金投入远高于计划投入的水平，但由于大部分贫困人口生活在生存条件恶劣、社会发育水平低的边远山区，农业生产水平低，规模小，家底薄，基础差，加之近年来物价水平不断上涨，因此，实施扶贫项目的单位成本非常高。州县政府虽然在人力、物力、财力上给贫困群众以大量地倾斜，但由于中央和省级财政投入相对不足、地方财政困难、地方企业和个人收入有限，再加上各项扶贫资源整合难度较大，致使一些项目的实施因资源投入不足、覆盖范围有限而降低了扶贫效率。例如，绝大多数到户项目都需要农户自己配套一部分资金，由于政府投入的标准较低，有的配套资金是很多贫困人口所不能承受的。同样原因，一些涉及整体社会效益的公益项目，也未能从根本上得到解决。这在一定程度上影响了“866”工程的有效进行，制约了贫困地区的发展步伐。

四、进一步强化少数民族地区扶贫开发的思路及对策

要确保实现党的十七届三中全会提出的到2020年“绝对贫困现象基本消除”的奋斗目标，少数民族地区农村扶贫开发仍然是工作的重点和难点，需要从中央到地方，从政府部门到社会各界的高度重视和广泛参与，不断加强领导、加大投入、强化措施，创新扶贫开发工作机制。同时，也需要少数民族贫困地区广大干部群众的自力更生，艰苦奋斗，走内源性发展和外源性发展相结合的扶贫开发道路，完善政府扶持、社会帮扶、农民参与相结合的动力机制，从根本上解决少数民族农村地区的脱贫致富奔小康问题〔6〕。

（一）科学制定“十二五”规划和新的扶贫开发纲要，制定和实施少数民族贫困地区的专项扶贫规划

针对少数民族地区贫困问题突出的实际，建议国家在“十二五”规划和新的农村扶贫开发纲要制定中，将加快少数民族地区的经济社会发展摆到更加突出的战略位置，支持少数民族地区重点建设一批对带动当地经济社会发展起重大作用的交通、水利、电力、通信等基础设施项目，优先安排与少数民族地区群众生产生活密切相关的中小型公益性项目，有效提高公共服务均等化水平，明显改善少数民族贫困地区的发展环境和条件。努力缓解发展差距扩大趋势，逐步提高少数民族人口健康生活水平和稳定发展能力。同时应结合各地实际，确定集中连片贫困地区，科学制定专项扶贫规划，加强资源整合，集中力量解决好贫困地区群众最关心、最直接、最切身的民生问题〔7〕。

（二）进一步加大国家对少数民族地区扶贫开发资金的扶持力度

首先，随着国民经济的持续发展和综合国力的不断增强，中央财政要继续加大对少数民族地区一般性转移支付、专项财政转移支付和民族优惠政策财政转移支付力度，继续提高对少数民族农村地区扶贫开发的资金投入水平；地方政府也要根据财力状况逐步加大扶贫开发投入力度，逐步建立财政扶贫资金稳定增长机制。其次，建议国家适当调整国民收入分配格局，在少数民族贫困地区实行特殊或优惠的税收政策，探索建立有利于贫困地区发展的资源开发补偿政策，适度提高地方财政在税收分成中的比例，支持地方的经济建设、社会事业发展和扶贫开发。再次，继续加大经济发达地区和大中型企业对口支援的力度，进一步明确行业部门的扶贫责任。此外，要充分发挥金融在支持农村经济社会发展中的积极作用，扩大小额到户扶贫和项目扶贫贴息贷款规模，创新小额信贷扶贫机制，把小额信贷扶贫与产业结构调整、农业产业化经营和其他扶贫措施有机结合起来，扶持贫困农户发展生产增收和龙头企业带动群众脱贫致富。

（三）完善开发式扶贫、搬迁式扶贫、救助式扶贫相结合的扶贫机制

由于环境和政策的变化，我国的扶贫对象已涵盖全部低收入人口，扶贫方式已进入开发扶贫与生活救助“两轮驱动”的新阶段，扶贫要求已逐步从“温饱型”向“发展型”转变。因此，必须完善开发式扶贫、搬迁式扶贫、救助式扶贫相结合的扶贫机制，对少数民族地区农村贫困人口实行分类扶持：对基本生产生活条件差、有劳动能力和发展潜力、经过帮扶可以解决温饱的贫困人口着重实施开发式扶贫，通过扶持促进其脱贫致富；对居住在丧失基本生存条件地方的贫困人口进行易地搬迁扶贫；对鳏寡孤独、因病因残等没有发展能力和意愿的特殊贫困群体实施特困救助，通过全面实施农村最低生活保障制度，基本解决绝对贫困人口的温饱问题。形成低保维持生存、扶贫促进发展这样一个新的工作格局。扶贫和民政两个部门应相互配合，并积极探索贫困人口监测动态管理方法，为决策提供科学依据。

（四）继续加大产业扶贫开发力度，着力培育和壮大少数民族贫困地区的特色优势产业

首先，要以提高区域经济实力和促进农民增收为核心，根据贫困地区自然资源、产业基础和生产条件等情况，大力推进特色产业强村富民工程，加快特色资源开发和优势产业发展，逐步形成壮大特色产业体系，进一步增强少数民族贫困地区的自我发展能力。其次，要制定和完善扶持政策，培育一批起点高、带动力强、辐射面广、潜力大的龙头企业，向少数民族贫困地区延伸发展，带农户、带基地，增加农民收入。再次，要积极扶持农民建立各种代表自己利益的专业合作组织，逐步推进农户多种形式的联合，引导农民与龙头企业建立互惠互利的合作关系，结成各种形式的利益共同体，促进贫困农户在产业化过程中受益。此外，要加快少数民族贫困地区的市场建设，努力构筑以资源产业优势和市场供需条件为基础的专业市场、特色市场体系，提高农产品商品率，促进规模化经营〔8〕。

（五）大力发展劳务经济，积极拓宽少数民族贫困地区脱贫致富的有效途径

首先，地方政府要健全完善农村劳动力外出务工的管理机构、服务网络和配套政策，主动加强对内引导和对外联系，提供信息，搞好服务，维护权益，不断提高劳务输出的组织化程度。其次，要逐步增加培训经费支持，扩大培训规模，积极采用灵活多样的培训方式，加强劳动力的职业技能培训，不断增强培训的针对性和实效性，逐步提高外出务工农民的知识化程度。此外，也要高度重视和解决“空壳”村的问题，地方政府应积极制定优惠政策，提供投资、信贷和土地等支持，创造必要条件和环境，吸引外出务工人员回乡创业，以带动当地更多的劳动力就业，既可减少务工成本，也能促进少数民族贫困地区更好的发展。

（六）进一步加快少数民族贫困地区社会事业发展

首先，要继续加大对少数民族贫困地区教育事业的支持力度，把普及和落实九年义务教育作为培养有文化、懂技术、会经营的新型农民的根本途径。要逐步健全和完善少数民族贫困地区职业教育培训体系，根据产业发展和市场需求，积极推广实用技术，广泛培养各类农村实用人才。其次，要加大对少数民族贫困地区公共卫生服务网络和疾病预防控制体系的建设投入和技术支持，建全和完善农村新型合作医疗制度以及其他形式的医疗保障制度，逐步解决群众因病返贫的问题。再次，要重视和加强少数民族贫困地区的文化建设，各级政府要加大资金投入，建好乡镇综合文化站、村级文化室、农家书屋、文体活动室和棋牌室等基础文化设施，加强乡村文化工作人员培训，经常组织开展贴近农民，形式多样、内容丰富的文化活动，引导农民崇尚科学、抵制迷信、移风易俗，不断丰富农民的精神文化生活，为贫困地区发展提供智力支持。

〔1〕赵曦.中国西部农村反贫困模式研究〔M〕.北京：商务印书馆，2009.

〔2〕杨光军.千村扶贫开发 百村整体推进〔J〕.中国财政，2010（7）：37-39.

〔3〕范永明.中国民族地区扶贫开发面临的问题及解决对策〔J〕.经济研究导刊，2010（24）：119-120.

〔4〕国家统计局住户调查办公室.2010年我国农村贫困人口2688万〔EB/OL〕.（2011-03-11）〔2011-08-29〕.http：// www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20110310_402710030.htm.

〔5〕国家民委经济发展司.国家民委发布：2010年少数民族地区农村贫困监测结果〔EB/OL〕.（2011-08-17）〔2011-08-29〕.http：//www.mzb.com.cn/html/report/228989-1.htm.

〔6〕范小建.新阶段扶贫开发形势及总体思路〔J〕.农村工作通讯，2010（3）：30-33.

〔7〕李学术，刘楠，熊辉.面向特殊困难群体和特殊困难区域的农村扶贫开发思路与对策：以云南省为例〔J〕.经济问题探索，2010（8）：157-163.

〔8〕赵曦，严红，刘慧玲.西部农村扶贫开发战略模式研究〔J〕.经济问题探索，2007（12）：75-80.

（责任编辑 杨朝霞）

Study on Dali Pattern of Poverty-strike Development in Ethnic Minority Areas in the New Era

HUANG Huifang
（College of Politics,Law,Economics and Management,Dali University,Dali，Yunnan 671003,China）

This article summarizes the main contents,effectiveness,problems and countermeasures of the Dali pattern of povertystrike development in ethnic minority areas in the new era in order to promote the progress of this project and enhance the course of overall building of fairly well-off society.

ethnic minority areas;poverty-strike development in rural areas;"866"project of poverty alleviation and development; self-development capability

F127.8

A

1672-2345（2012）01-0025-06

云南省教育厅科研基金资助项目（09C0164）

2011-09-19

黄慧芳，副教授，主要从事农村经济和区域经济研究.