我国义务教育公平性的实证研究

改革开放以来，随着我国经济社会的发展和城镇化步伐的加快，大量农村剩余劳动力向非农领域转移，大批农民甚至举家流入城市之中。据统计，截至2009年，我国流动儿童的数量约为1982万，占全部流动人口的19.37%。在全部流动儿童中，农业户口的占74%，这意味着进城务工的农民子女数量已接近1500万。这些农民工子女能够在城市站稳脚跟的唯一途径就是接受教育，通过读书改变自己的命运。但是，现实却没有给他们提供公平竞争、向上流动的机会。事实上，受教育机会的公平是一种起点公平，如果在起跑线上就不公平，农民工子女从小就难以享受起码的受教育权利，那么，我们的这个社会还有真正的公平可言吗？近年来，我国各地区各部门对此问题倍加重视，并采取了一系列措施加以解决，然而，农民工子女“就学难”的问题仍没有从根本上得以扭转，深入扎实地解决这一问题已成为全社会面临的一个刻不容缓的重要问题。

一、农民工子女就学现状扫描

当前，我国农民工子女在城市接受教育主要通过以下三种方式实现。

1．进入农民工子女简易学校（又称打工者子弟学校）

这种学校最早出现于上个世纪，由于没有被正式制度所接纳和承认，一直在隐蔽状态下生存和发展，并且经常受到有关部门的各种清理整顿和强行拆散取缔。更为严峻的是，这些学校的条件非常简陋，严格意义上讲这根本不能被称之为学校，因为其中的绝大多数连基本的办学条件都不具备，充其量只能算作“民工自发办学点”而已，教学环境差，办学条件简陋，很多学校没有正规的教室、课桌椅、教学设施及用具，更不要提活动场地；学校规模差异很大，从十几人者到几百人者均有；学校的师资水平良莠不齐，许多管理者与教师根本没有教育教学经历，状况令人担忧。

2．进入公办学校

城市中公办学校比比皆是，由于受所在辖区管理的局限和人为设置的一些门槛，如户籍限制等，一般要求只有具备“五证”的儿童才能上学。但在实际操作中，虽然具备了“五证”，许多农民工子女仍然很难上学，因为他们会受到各种不同程度的歧视，难以真正享受到城里的孩子所能享受到的公平对待，这部分占的比例不是很大。

3．高价进入私立学校

在这部分学校接受教育的农民工子女所占的比例很小。这些学校往往以各种名目收取很多杂费，比如借读费，小学每学期收取借读费600～800元，初中每学期收取借读费1000元左右，虽然国家在2004年3月出台规定，从2004年秋季开始，农民工子女入学不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学及摊派其他费用，但由于这些学校办学的私立性质，难以得到当地政府有效的财政支持，只能依靠高收费维持运转。对于收入低微的农民工来说，这是一笔巨大的费用，因而只有极少部分在城市里聚集了一定财富的农民工的子女才能上得起学。

二、农民工子女“就学难”的原因剖析

客观审视农民工子女就学现状，笔者认为，农民工子女“就学难”有主观的原因也有客观的原因。从根本上说，目前在城市中还没有形成一个完善的农民工子女受教育的公平环境。

1．社会环境的原因

（1）现行《义务教育法》不能适应人口流动趋势的发展需要

我国《义务教育法》明确规定义务教育实行“地方负责，分级管理”的体制。在农村，主要由县乡两级政府从财政收入中划出一定比例，作为义务教育经费投入；在城市，这笔支出主要由辖区地方财政负责。但是，农村剩余劳动力流向城市，农村县乡政府对义务教育的投入不可能随着这些打工者带走。而城市辖区的财政拨款主要用于本地区城市户籍儿童接受义务教育，不包括外来打工子女。这些农民工子女要读书，除了交“借读费”外，还有名目繁多的“赞助费”、“捐资助学费”和“共建费”等，数额从几百元到几千元不等，这让收入本就微薄的农民工望而却步，使数万适龄儿童因交不起学费而游荡在城市边缘。这种延续数十年的按户籍所在地接受义务教育的体制，为农民工子女在城市就学筑起了一道高高的门槛，严重地阻碍了农民工子女平等接受教育愿望的实现。

（2）城市公办学校容纳能力相对不足

学校对农民工子女的接收能力包括基础设施、师资力量以及财政能力三个方面。由于城市公办学校通常分散在城区各地，而打工人员却相对聚集在城市边缘的城乡结合部，区域内的公办学校资源相对紧张，造成公办学校无法接收全部打工人员子女借读。义务教育是由法令形式规定的适龄儿童和青少年必须接受的教育，它具有公共产品的性质，这一性质决定了义务教育工作主要由政府开展。既然是通过政府的财力举办，政府就有义务尽可能地保证其公平性，可以说，公平公正是义务教育的本质要求。然而，专门为农民工子女组建的民工子弟学校教育资源匮乏，办学条件比较差，办学水平不高，容纳的学生也有限。所以，学生绝对人数的增多与办学基础设施相对不足的矛盾，很大程度上造成了农民工子女“就学难”的局面。

（3）社会的歧视

虽然当今的教育是全方位、多角度、多视角的教育，提倡以人为本、教育为本，关心关爱每一个孩子。但就目前而言，在社会的很多层面和地区都存在着差异、不公平和歧视。农民工由于所处的地位和收入的低微，他们及其子女是社会弱势群体，难免会受到社会的排挤、歧视。然而，农民工子女也是祖国的未来和希望，也需要多方面的关爱，他们也有和其他孩子一样的理想、正常的需要，希望自己能和城里的孩子一样坐在同一个宽敞明亮的教室里，共同接受高质量的现代化教育，希望自己和城里孩子一样受到尊重。但现实却是许多农民工子女都不同程度地受到了各种刁难、冷落和歧视。

2．农民工自身的原因

（1）经济拮据

农民工家庭经济状况一般较差，他们从事的行业大多是一些苦力工种。笔者曾对某市100名农民工收入情况进行抽样调查，如下图所示：

从图中可以看出，绝大多数的农民工的工资收入都在2000元以下。虽然现在义务教育实行免费（国家对接受义务教育的学生免除其全部或大部分的费用），然而，在某些地方和某些学校却演变成了另外一种收费的方式，尤其是在政府实行“一费制”及限制高收费的条件下，城市学校通常少收甚至拒收农民工子女，也衍生出形形色色的滥收费行为，以“择优录取”为名，“变相收费”、“红包开路”等。农民工由于劳动强度大、工作环境差、收入低，甚至还存在着被“拖欠工资”的风险，工作稳定性和保障性不高，面对名目繁多的高额费用只好望校兴叹。因而有的农民工只好把自己的子女留在农村老家。据了解，全国农村“留守儿童”规模已达2290万人，而且这个数字还将在未来几年呈上升趋势，其中84.6%的孩子由祖辈隔代照看，15.4%由亲戚代管，有少数甚至是独自一人生活。这种情况反过来又对孩子父母的心理产生了重大影响，他们既要为养家糊口而奔波，又要担心孩子的安危，承受了巨大的心理压力。

（2）教育理念有待转变

由于大多数农民工的文化水平不高，其教育理念的淡薄也影响了子女的就学。笔者通过不完全调查发现，外来打工人员中大约30%的人对于只有教育才能改变子女命运这一点深信不疑，表示会尽力供孩子上学，让孩子接受更好的教育。大约70%的人仅仅把学校当成了孩子的托管中心，认为孩子只要不出事就可以了，对孩子的学习质量不予理睬。至今仍有10%~20%的家长把孩子接受教育的目标仅仅定格在会写字、会算账等低级层次上，5%~8%的家长忙于生计或是忙于赌博等一些不良嗜好而难以顾及孩子的学习、生活。更有甚者，个别家长由于深受传统观念的影响，在孩子尚未小学毕业时，就令其弃学经商，甚至谈婚论嫁。受这些陈旧观念的影响，孩子的学习状态和学习质量可想而知。

3．孩子自身的原因

（1）心理的扭曲

由于社会的歧视和排挤，一些孩子内心深处都有某种程度的自闭和排外倾向，不愿与人打交道。在校期间，学习不够积极主动，也不愿和老师同学交流，还经常违反学校纪律，喜欢打闹；有的还结伙打架斗殴，常出入于网吧、游戏厅等娱乐场所；有的为了显示自己不是很穷而“大肆”花钱，虽然数量不大，但这些未成年学生的性格缺陷和心理扭曲，很容易受到社会不良分子的误导，走上偷盗、抢劫等犯罪道路，给社会治安带来严重问题。

（2）价值观与人生观偏离

打工经济的蓬勃发展，使农村生产生活条件明显改善，这是不争的事实。但部分外出打工者急切致富的心态迅速膨胀，平时对子女的伦理道德教育、法制教育关注较少，特别是部分打工者长年工作劳累，闲暇时间极少，给孩子的关爱和照顾很少。于是，一些条件稍好的农民工采取“物质+放任”的方式对孩子进行补偿，使得孩子拥有零花钱的数量增加，使用自由度提高，极易形成孩子功利主义价值观和享乐主义人生观，养成好逸恶劳、奢侈浪费、乱花钱、摆阔气的陋习，并直接导致“读书无用论”、“拜金主义”等错误思潮抬头。

三、解决农民工子女“就学难”问题的路径选择

农民工子女“就学难”问题，从根本上说，是一个事关教育公平的重大问题，更是一个关系社会和谐稳定的民生问题。解决这一问题，需要社会各界积极行动起来，多管齐下，齐抓共管，方能取得实效。

1.建立健全教育法规体系，为解决农民工子女“就学难”问题提供切实的法律保障

我国现在还处于社会主义初级阶段，法律制度尚不完善。国家颁布了《义务教育法》，宪法也赋予了所有公民基本权利，外来打工人员及其子女理应享受这些权利。然而，在实施的过程中却事与愿违，外来打工子女最基本的受教育权利得不到有效保障，许多小孩成为了被社会遗弃的对象，只有少部分进入私立学校、公办学校或农民工子女简易学校等，还有很多辍学在家，成为社会上的流浪群体。针对这种现象，国家首先应切实加快我国现行义务教育体制改革，完善对适龄儿童合法权益的保障机制，彻底打破城乡分割的义务教育体制，实现城乡公平、地区公平的国民义务教育制度。其次，要完善教育法规体系。要根据现实的需要，进一步修订完善的《义务教育法》，同时对《教育法》、《高等教育法》等相关法规也要加快修订完善。此外，《学校法》、《考试法》、《教育投入法》等法规也要抓紧起草制定，以此推动我国教育事业的大发展大繁荣。再次，农民工流入的地方政府有责任有义务为外来务工子女提供义务教育机会。正如长春市市长崔杰在解释长春市对外来务工子女就学取消借读费的决定时所说的，农民工在所在城市纳税，有权享受国民待遇。在农民工所缴税款中，已包含教育行政事业性收费，因此，不应让农民工再额外承担不合理的教育支出。

2.加大对义务教育的政策扶持，为解决农民工子女“就学难”问题提供坚强的制度保障

（1）改变现行的户籍制度，消除“二元化”管理带来的弊端

我国现行的《义务教育法》实行“地方负责，分级管理”的体制，事实上强化了户籍制对适龄儿童受教育权利的限制，因为农民工子女随父母离开农村后，相应的教育经费并没有随之流转，其所在的城市也没有相应的教育经费预算，这样，农民工子女接受教育就没有了保障。所以要逐步将户籍管理职能过渡为服务职能，并力求提高服务质量和服务意识。事实证明，原有的户籍制度已经与我国目前的经济社会发展水平很不相称，甚至阻碍了我国经济社会的发展，理应改革。上海市的做法值得学习和借鉴，他们改“户籍制”为“居住地制度”，取消户籍对外来务工人员子女的限制，进一步改革和完善义务教育管理体制，变“地方负责，分级管理”为“地方负责，分级管理，城乡统筹，协调发展”，破除城乡分割，保证教育投入，维护教育公平，促进教育和谐健康发展，切实把流入地和流出地的人口动向把握好，解决流入地与流出地儿童教育脱节的问题。

（2）加大教育经费的投入，尤其针对流动人口而分拨专门的财政

目前我国人口流动的规模比较大，而各地的教学资源有限，学校的容纳能力也有限，加上农民工自身的经济条件较差，因此就学压力很大，而学校人为地增加各种名目的收费，进一步提高了农民工子女就学的门槛。因此，政府必须采取强有力的手段，实现教育的公平与均衡发展。首先，可以出台相关财政支持政策，对收取农民工子女的学校给予直接补贴；其次，国家可以按地区实际的学生数拨款，不按户籍生源拨款，并做到专款专用（北京市已经实施，可以大范围推广）；再次，各地可以在流动人口密集的地区，有针对性地专门兴办一批公立学校。在这一方面，广州市芳村区的经验值得学习借鉴。芳村区33万常住人口中，外来人口占了45.5%，外来打工子女占常住人口子女的26.3%，而他们的入学率是100%，其中小学生占就读公办小学的54%，初中生占就读公办初中的65%，外来打工子女多于本地学生。此外，芳村区还有十几所以外来打工子女为主或完全以外来打工子女为生源的民办学校。辖区教育局还统筹调配公办学校和民办学校的教学资源，以保障外来打工子女和本地孩子接受同等质量的义务教育，大大提高了当地学生的就学率。

（3）成立专门的流动人口管理机构，切实保障农民工的合法权益

由于外来的务工农民不具备本地的户籍，他们的一系列权益得不到保障，加上他们在城市中的地位低微，更需要城市给予他们特殊的服务。第一，要切实改善农民工的生活、工作环境，提高农民工的工作保障，减少其流动性，对那些拖欠民工工资的行为要严厉打击，使他们的基本生活得到保障。第二，针对农民工成立专门的培训机构，对那些毫无技能的农民工实行免费培训。这种培训有双重意义，它所涉及的不仅仅是农民工自身技能的提高，更体现了全社会对农民工的真正关注，对他们生存状态有更真实的了解。许多农民工表达的想法和要求已超出了培训内容，更多地是对平等的要求和对公正的渴望，尤其希望城市的人们改变对他们的歧视和不尊重。这种针对性的培训也更有助于加强和改善其子女的教育，使子女享受到健康的家庭亲情。农民工培训的最终目的是顺利实现农村劳动力转移就业，而关注农民工和农民工子女的教育与培训则是从更长远的眼光来推动这个转移。针对农民工自身文化水平不高，理解力可能欠缺的现状，要努力实现培训形式多样化，办学方式多元化，办学对象层次化，办学内容实用化。对农民工子女的教育则要深入浅出，形式要趣味化、多元化，让儿童易于理解。

3.加大对公、私立学校的整治力度，为农民工子女的就学敞开便捷之门

当前某些公立学校对农民工子女采取歧视政策，增收各种学杂费和借读费，提高就学门槛，把农民工子女区别对待。我国“全民教育”的理念要求农民工子女享有同样受教育的权利，而且是平等的教育权利。他们的身份特殊，更应该受到政府和社会的保护。应取缔对农民工子女的限制，实现平等竞争。政府应该从政策上对公立学校进行规范，对一些学校招收一定比例的农民工学生进行硬性规定，同时，要在学习和生活上公平地对待农民工子女，取消开设专门的农民工学生班等。

要进一步规范私立农民工子弟学校，加大财政投入力度，用于定点学校的硬件改造和日常教学办公支出，改善他们的教学条件；选派一批品学兼优的年轻教师到农民工子弟定点学校教学，提高师资队伍的建设；积极引进社会力量参与办学，创新农民工子女教育的办学方式，引导民营经济参与办学，改变目前办学体制的单一性；平时要加强新闻媒体对农民工子女教育工作的宣传，使全社会更加关注农民工子女的教育问题。

4.社会各界应广泛关注，给予物质及心理上的帮助

农民工的文化素质不高，收入又普遍偏低，养家糊口还算勉强，供子女读书就有相当难度。所以，需要好心人给予热情帮助，我们生活在社会主义大家庭，一方有难，八方支援，这样社会才会和谐。我国早在1989年就成立了一个扶贫基金会，以励精图治、求真务实的精神，致力于动员社会参与，创新扶贫方式，推动政府公益政策制定，促进公民社会发育，实现社会平等、公正和共同富裕。浙江民营企业——南都集团也在浙江成立了南都公益基金会，他们本着实现自我、回报社会的理想，重点资助改善农民工子女教育环境的公益项目，为一些孩子们打开了就学之门，希望之门。虽然个人的能力有大小，但是只要人人出一份力，这股力量就会如滔滔江水连绵不绝，灌溉整个地球。

5.提高农民工及其子女的自我教育意识，消除不健康的心理因素

当前农民工子女入学较难，使得部分农民工产生消极畏难情绪。因此，在努力改善农民工子女入学环境的同时，要加大宣传教育力度，引导广大农民工依法送子女入学，切实维护农民工子女接受教育的权利。另外，农民工子女也要树立良好的自立自强意识，努力克服孤僻、自卑的性格倾向和与社会对立的不良情绪。社会各界也要对他们进行健康、积极、向上的教育，增强他们爱国、爱家之情，树立正确的世界观、人生观和价值观。农民工子女要自强自立做社会有用的人才，这样才能真正对得起自己辛勤劳作的父母和社会各界的关爱。

“同在蓝天下，共同成长进步。”温家宝总理当年的话语犹在耳边回萦。我们有理由相信，在社会各界的共同努力下，农民工子女——这一城市流动的花朵，终将会绽放得格外闪耀夺目。

参考文献

[1] 冯成志．广东省农民工子女义务教育存在的问题及对策．教育导刊，2009(2)（上半月）．

[2] 中央教育科学研究所教育发展研究部课题组：吴霓.进城务工就业农民子女接受义务教育的政策措施研究．教育研究，2007(4)．

[3] 李红婷．城区学校农民工子女文化适应的人类学阐释．湖南师范大学教育科学学报，2009（2）．

[4] 胡艳涛．农民工子女就学问题分析．安徽农业科学，2006(2)．

[5] Sam Dillon；Funds For Race To the Top May Be Cut；New York Times，7/1/2010，p18.

[6] Advertiser；Private push in schools；The(Adelaide)，06/30/2010，p6-6，1.

（责任编辑 付一静）