对加强农村社会管理的思考

石国尹

十七大以来，随着中央各项强农惠农政策力度不断加大，农村经济社会实现了较快的发展，这一时期，既是农村经济发展最快、农村变化最大、农民得到实惠最多的时期，也是农村社会矛盾相对集中的时期，如何把握当前农村矛盾的特点，是做好现阶段农村社会管理的关键。

一、当前农村社会矛盾特点

我国的改革开放是从农村开始的，30多年来，中国的经济社会发展取得巨大的成就，但由于诸多因素，农村经济社会发展从整体上相对滞后，特殊的历史背景和长期的发展欠账，使农村积累了诸多的矛盾和问题。

1.基础投入欠账多，民生问题引发的矛盾相对突出

一方面，市场经济逐步走向成熟和以人为本的社会理念逐渐形成，农村群众的个人意识、利益意识和维权意识日益增强，在社会加快转型、利益加速调整的条件下，群众维护自身既得利益的思想在农村已十分普遍，因山林水事、土地纠纷引发的社会矛盾逐年增多。一方面，在解决吃穿问题后，农村群众更加关注生活质量问题，对交通、水利等基础设施建设、生态环境以及教育、卫生、医疗条件的改善产生前所未有的渴望。虽然近年来国家对基础民生的投入逐年增大，但由于历史欠账较多，民生工程需要的投入相对较大，在国家投入有限，县乡(镇)财力不足，群众积累较弱的情况下，源于基础民生方面的社会矛盾比较集中，相对政治方面的诉求而言，民生诉求更多更复杂。

2.政府主导发展的经济模式，难以保持农村干群关系和谐

长期以来，农村经济主要以政府推动为主，在群众科技种植水平不高、市场信息不畅的情况下，党委政府主导发展的作用是巨大的，也是有必要的。但政府主导发展的模式，有时行政干预难免过多过滥，这种发展模式往往产生两种不好的后果。一是过多的行政干预难免涉及到群众的利益，违背群众的意愿，比如农业生产，一旦产销脱节，增产不增收，甚至亏本，群众不自觉地把怨气对准基层干部；二是群众对党委政府容易产生习惯性依赖。在群众市场意识淡薄、社会服务组织发展还很滞后的情况下，长期形成的传统依赖心理，使农村群众产生一种错位行为，就是该找的事去找政府，不该找的事也要找政府，使基层党委政府承担了大量的几乎是难以胜任的责任，在这种情况下，基层干部和群众矛盾必然会凸显出来。

3.个案问题容易引发群体性事件

应该讲，“十五”以来中央对农村的扶持力度是空前的，民生问题也有明显的改善，但农村群众的思想预期过高，在较短的时间内难以满足群众的愿望，使部分群众难免产生积怨。另一方面，在社会加快转型的背景下，社会存在的收入分配不公、发展不均衡以及腐败等现象，通过媒体传播渠道宣传放大，使农村也普遍存在焦躁的心态，长期的积怨和对社会不满的情绪由于缺乏理性的约束，部分群众容易借一些个案把不满发泄出来，酿成群体性事件，尤其是西部民族聚集区和宗族势力较强的民族村落更易发生此类事件。

4.农村发展面临“两难”困局

在工业化、城镇化、农业产业化“三化”同步快速推进的发展背景下，农村经济社会发展面临“两难”的境地。比如，工业建设用地，城镇规划拆迁，农业产业化基础设施建设投入等问题，既要保护群众的利益，又要顾及投资企业的能力，既要着力推动发展，又苦于财力不足，由于县乡(镇)财力比较困乏，在推动发展的过程当中，往往会出现解决此问题，会加重彼问题，许多社会矛盾的解决难免出现此消彼长、此起彼伏的状况，陷入两难的境地。

5.社会矛盾隐患增多

近年来，农村社会矛盾突出表现为二个方面，一是群众“上访”量居高不下。一是山林水事、土地纠纷不断。据了解，主要原因有三：首先，土地资源和资产收入成为社会主要收入，刺激了农村群众的财产意识和维权意识迅速觉醒；其次，农村群体性弱势化趋向和精英群体“利益结盟”趋向共生，把處于弱势的农村群众推向“上访”求助之路。再次，土地、房产快速增值，群众对过去征地、拆迁补偿过低或不公问题，要求按现价补偿的诉求越来越多，这种逆向“倒找”的维权现象加重了农村社会矛盾。

虽然现阶段农村社会矛盾相对突出，好在绝大多数群众的诉求更多集中在民生问题，而且以“上访”的温和方式寻求解决，反映了农村群众人心思定的倾向，以及依靠党委政府解决问题的思想认同，为解决农村社会矛盾、维护农村社会稳定，赢得了时间和有利条件。

二、当前影响农村社会管理的主要因素

一般来说，某阶段的农村社会矛盾是一定时期经济社会发展问题在农村的反映，这是被社会实践反复证明的客观规律，也符合马克思主义的哲学观点。加强农村社会管理，就是解决好农村社会矛盾，维护农村和谐稳定。当前影响农村社会管理的主要因素有三个方面：

(一)现行的社会管理体制，使农村基层的社会管理弱化

主要表现为农民群众“上访”数量逐年增多，乡(镇)、村两级处置能力脆弱，主要原因：一是农村税改制度改革后，农村土地集体所有权虚置，村级治权基础丧失，基层组织失去了化解矛盾的基本功能。我们知道，80年代实行的“交足国家的，留足集体的，剩下才是自己的”分配制度，保障了村级管理的经济基础。农村税改取消“三提五统”后，村干部的报酬纳入县级财政预算，村级组织拥有的农用地租(责任地租)和非农地租(集体资产收入)的权利不存在了，村组公益事业大都通过群众集资和投工投劳来实施，没有经济支撑的村级管理十分乏力。二是人民公社管理制度废止后，县以下的治理体制逐步以“块”为主转向以“条”为主。条块分割，乡镇治权被县部门的权利碎化，乡(镇)域治权也被削弱，大量的农村矛盾上移。比如，农村建房，在上个世纪80年代，农民只要乡(镇)人民政府审批就可以在自家自留地或宅基地建房，如有不公平之处，顶多到乡镇上访。《土地法》实施后，农民做房子既要县国土部门审批建房用地，又要不违反县建设部门的乡村规划，关键还要交纳不菲的税费，农民为躲避繁琐的手续和减少开支，大都是偷偷违规做房子，一旦处罚不公，深知乡村既作不了主又无力支持的群众就会越过乡(镇)、村两级到县以上进行上访，乡镇要做到小事不出村、大事不出乡，把矛盾化解在基层，已经十分困难。这种管理体制，随着工业化、城镇化进程加快，由于城镇建设征地、拆迁补偿等问题，不可避免地出现又一次农民上访高峰。

(二)不合理的经济社会结构扭曲了农村社会伦理道德观念

一是城乡二元结构使农村长期处于相对贫困状态。中国是二战后唯一完成工业化的发展中国家，工业化初期，国家通过工农业产品价格剪刀差，从农业、农村、农民提取剩余积累，使农村长期处于绝对贫困化。改革开放后，农村经济社会有了较大的发展，但同时拉大了城乡的差距。进人工业化中期，农业产值下降，农民对GDP的贡献很小。收入也相对下降，尽管中央通过新农村建设以及一系列强农惠农政策，在促进群众增收的同时不断改善了农村的教育、卫生、医疗条件，但在社会

层面上，农民作为最大的社会群体仍然相对贫困，特别是国家实行非均衡发展战略，使西部山区农村因资源、地理、环境以及政策等因素，农民增收相对缓慢，贫困面仍然较大，这样，一面是国家高速增长的经济，一面是农村相对的贫困，农村群众因社会财富分配不公、城乡差距拉大，不断滋长“仇富、仇官”的心态，对国家的建设投入和社会各方面的帮扶，普遍缺乏心理认同；二是金融资本主导竞争的市场经济进一步削弱农村经济的发展动力。在工业化、城镇化加快的状态下，金融作为一种资本，为追求利益最大化，长期投入股市、期市、房市等流动性大的投机市场，农业包括地方中小企业因流动性较差难以得到贷款投入，融资渠道较窄，发展条件和能力很弱，特别是西部山区农村，由于缺少资金支持，种养增收有限，绝大部分青壮年劳力大量外出打工，农村经济发展的动力更加弱小，虽然中央和各级党委政府给予大量“输血”扶持，但终因机体“造血”功能弱化，难以勃发生机。在投入资金成为推动发展、获取利润重要资源的情况下，作为农村中坚群体的外出打工青壮年农民，尤其是新生代农民工，对金钱的关注空前高涨，把赚钱作为主要精神支柱和体现人生价值的核心，放弃了对家乡应有的道义伦理，用打工遭遇的冷漠回报自己的故乡，这种负面心理释放给农村社会管理带来了很多麻烦和压力。

(三)农村精英大量流失，导致农村发展和管理人才出现断层

村民自治制度既是发展基层民主政治的重要形式，也是实现农村发展和管理有效方式，这种自下而上的乡村治理，就是通过具有一定知识文化和技能的农村精英，按照村民自治制度来组织实施。这些精英或是村民代表，或是群众信任的“村两委”干部，在群众中具有相对较高的威信，是农村社会管理的组织者和经济发展的带头人。事实上，自上个世纪90年代开始，特别是农业税减免后，农村具有一定文化知识和技能的青壮年大量外出经商，或是到城镇打工，农村人才“空壳”的现象非常突出。从2010年“村两委”换届可以看出，村班子组成人员不是文化偏低就是年龄偏大。虽然是群众自己选出来的干部，但他们在村民中的能力和威信十分有限，难以胜任维护稳定和带领广大群众发展经济大任。随着工业化、城镇化步伐加快，多元生活和选择使农村人才外流问题更加突出，无论是农村考取的大学生，还是有一定知识技能的青年人都向往城镇生活，尽管他们很难融入城市，但他们每个人心中的故乡都在“沦陷”，这是现阶段农村的问题，也是整个社会面上的问题。

近几年来，为弥补农村人才短缺问题，国家通过开展“三支一扶”和输送大学生村官等活动，一定程度上缓解了农村缺少人才问题，也培养了一批具有基层实践经验的年轻干部，但相对群众的传统地域观念而言，实行精英本土化治理更能有利于农村自我教育、自我管理和自我发展。

三、农村社会管理的基本内涵和举措

现阶段农村矛盾和社会管理存在的问题，是我国经济社会发展阶段性特征的集中反映，是社会加快转型变革的必然。既不能把问题看得过重，也不能掉以轻心，放任自流。加强农村社会管理，化解农村社会矛盾，根本目的是维护农村社会和谐稳定，保障农村群众安居乐业，为农村综合改革营造良好的社会环境。主要任务是协调农村社会关系，依法推进农村治理，化解农村社会风险，维护农村群众的根本利益，促进农村经济社会健康发展。

从总体上看，农村形势是好的，农业发展，农民增收，群众的生活水平显著增高，农村社会大局持续稳定。同时我们也清醒的看到，随着农村综合改革的不断深入，新旧体制转换，各种矛盾和冲突不断的显现出来，农村的和谐稳定面临一系列新情况、新问题。在国家进入工业化中期的情况下，虽然农业所占的经济比例不大，但从科学发展和维护稳定的战略高度，占绝对多数人口的农村发展和社会和谐稳定，对中国具有重大的实现意义。没有农村的发展，就没有中国的发展，没有农村的全面小康，就没有中国的全面小康，没有农村的和谐稳定也就无从谈及中国的和谐社会建设。加强和创新农村社会管理，化解农村社会矛盾，维护农村和谐稳定，成为当前农村工作的重要课题。

——加快发展是根本。用发展解决前进中的问题，这是中国改革开放30多年来的成功经验。当前农村社会矛盾复杂多样，但总体上讲，主要矛盾仍然是人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。解决好这一主要矛盾，就是要从全面、协调、可持续发展的高度，加大对农村经济社会发展投入，从根本上改善农村群众生产生活条件，拓宽农村群众的增收渠道。一是要加大农业产业化的支出力度，提高农村产业化抗风险能力，加快现代农业的发展；二是加大交通、水利为主的基础设施投入，提高农业综合发展能力；三是降低农村信用贷款门槛，拓宽农业投入渠道，着力反哺农村，尽可能满足农村群众物质和文化方面的需要，回报农民在推进国家工业化、现代化作出的牺牲和贡献，真正使农村群众实实在在感受到改革开放带来的实惠，分享经济社会发展的成果。

——改善民生是基础。农村管理就是服务群众、服务农村发展。加强和创新农村社会管理，最根本的要坚持以人为本，以农民的利益为重，以群众满意不满意为出发点和落脚点，着力解决农村群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让群众过上好的生活，一句话，就是要着力改善民生的问题。民穷纷争不断，民富则长治久安。民生问题是农村的焦点，农业之所以弱，农民之所以穷，农村发展之所以缓慢，最根本的原因在于农民把主要收入用于教育、建房、看病、养老等最基本生活投入，在生产投入、生活消费上开支十分有限，这并非群众舍不得花钱，而是收入来源太少，主要是打工收入，家庭种养殖基本上只能维持简单再生产。虽然中央对农村扶持力度逐年增大，但一定程度上也被逐年不断上涨的农资价格抵消，农业增收空间不大，民生改善主要还依靠国家财政的投入，因此，在发展市场经济条件下加强和创新农村社会管理，必须按照法治平衡原则，通过合理的分配政策，用国家“看不见的手”来推动“两个反哺”的落实，真正让农村群众学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居。

——完善管理体制是前提。按照“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的社会管理格局，当前农村管理应以基层乡镇行政干预和协调为主导，以村民(社區)自治为基础，以非营利社会组织为中介，群众广泛参与的模式实施管理，但在西部贫困地区大都仍然沿用过时的自上而下的行政干预管理方式，乡镇基本承担农村管理职能，在经济社会结构深刻变化，事权、财权不统一的情况下，基层乡镇既管理不了，也管理不好，当然，这是在村民(社区)自治力弱、乡村社会组织发展滞后的条件下，不得已采取的措施，但这种管理方式已经不适应当前农村经济社会发展的需要。基层乡镇的社会管理职能主要是保障群众权利，协调社会关系，回应社会诉求，规范村民(社区)自治，监管社会组织，

维护社会稳定等，主要事务是群众、村(区)委会或社会组织不能办理的公共事务。加强和创新农村社会管理，当前最迫切的是要深化对城乡管理体制改革和加大对公共资源管理的投入。一方面大力发展和培育村民(社区)自治，提高自我管理能力，一方面要加大对公共资源和社会管理投入，充实乡镇财政，构建财权与事权相匹配的管理体制，把基层政府的T作重心转移到服务和管理上来。

——夯实基层组织是保证。社会管理，说到底就是对人的管理和服务。基层组织处在推动农村发展和维护农村稳定的最前沿，直接担负联系群众、组织群众的重任，是农村最基本、最直接、最有效的管理力量。农村社会管理水平如何，直接反映乡(镇)、村党组织的战斗堡垒作用，因此，加强农村基层党组织建设和政权建设，是强化农村礼会管理的关键。要重点加强乡村两级党组织的建设，对软弱涣散、不起作用的农村党组织和被宗族势力、黑恶势力把持的村级组织，要采取有效的措施进行整顿和整治，切实选好配强“村两委”班子。要适应农村社会结构和利益格局发展变化，积极探索建立农村基层利益协调机制、群众诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，形成以村党支部为核心，村民自治为主体，群众广泛参与的管理体制，真正把党的政治、组织优势转化为服务管理优势，实现党在农村全覆盖。

——干部作风是关键。在以政府干预和协调为主导的社会管理体制下，县、乡(镇)、村三级干部的工作责任心和社会责任感，对农村发展和稳定至关重要。村看村，户看户，百姓看干部，干部的作风既折射党风、政风，又是社会风气的风向标。农村当前出现这样那样的问题，主要是社会经济发展过程中的问题，但也与干部的作风有关系。农村更多的资源分配权掌握在县部门，从生产规划、项目安排到资金投向，干部的作风如何，直接影响农村的经济社会发展；乡镇既承担中央和上级党委政府重大决策部署的落实，又肩负农村社会稳定的重任，干部的作风直接体现党和政府管理农村社会的水平：村(区)委会是农村经济社会发展的组织者和管理者，是农村社会稳定的第一道防线，村干部的作风直接关系到农村的发展和稳定，因此，基层干部作为党和政府联系群众的桥梁和纽带具有不可替代的作用。要做好新形勢下的群众工作，推动农村发展，维护农村稳定，很大程度上决定于基层=F部的作风。

(作者单位：平塘县智力支边办)

责任编辑：弭萨