官员问责机制最大漏洞

杨雪冬

从2003年SARS事件以来，“问责”成了社会公众熟悉的词汇、各级官员忌惮的话题。每年都有一批官员因为各种突发事件被问责、主动辞职或者被撤职，问责也由此成为悬在各级官员头上的一把“达摩克利斯之剑”，让部分官员忧虑重重。与此同时，一些辞职或撤职的官员在沉寂了一段后，又相继复出，甚至高调担任更为重要的职务，成为引起社会热议与批评的新现象。

对干部的问责和复出之所以存在争论，很重要的原因在于争论的各方对于问责中的责任有着不同理解。虽然目前已经制订了一系列法规制度，但是并没有满足社会各方对问责的理解。这些规章制度虽然规定得非常详细，但解决的只是官员失责后的处罚问题，并没有理清相关官员究竟应该承担什么责任，失责后的处罚是否有时限和范围等问题，尤其是没有回应社会公众最想知道的为什么官员这么容易失责，以及为什么失责后依然可以在其他地方继续担任职务的问题。

显然，这些问题不是法律条文单独能够解决的，因为这涉及到党政关系、政府部门间权责划分、集体领导体制以及官员的进出机制等诸多制度设计。简单地说，就是分权与退出。分权解决的是权力和责任的划分，退出解决的是受处罚官员的出路问题。

人们之所以对问责存在争议，被问责的官员又倍感委屈，就是因为现有体制在实际运行过程中没有理清不同层级、不同部门之间的权责关系，结果常常是实际决策者没有受到应有的处罚，具体实施者，甚至临时接手者成为问责对象。毫无疑问，问责制度的设计，根本目的是将局部风险控制在发生地。但是，如果不能首先理清权力关系、责任分属关系，那么即便问题一出，马上处罚几个官员以慰民众，也无法使问责制度的功效持久保持，更难以使问责制度成为改变官员行为的激励性制度。

官员的退出机制，与其说解决的是个别官员的出路，不如说是为了保持整个官员队伍的素质与能力。但是，在中国，官员的身份是双重的，既是党的干部，也是国家的公务员。因此，对于他们的问责，往往很难将行政问责与政治问责区分开来。更为重要的是，这些领导干部既是政治体系长期培养的对象，又是高度职业化的官员。除非受到严厉的政治法律处罚，否则很难退出政治体系，尤其是已经获得的政治行政待遇难以被取消。

既然没有通畅有效的退出渠道，那么这些辞职或免职官员就会继续留在政治体系之中，并在一定的条件下复出。没有退出机制，官员就容易产生懈怠。这就很容易解释现在相当数量的官员责任心淡漠，因为他们毫不担心自己的“饭碗”丧失。

随着国家法治建设进程的加快，尤其是整个社会民主权利意识的增强，问责制的改革必须进一步推进。而深化不同形式的分权，建立合理的官员退出机制是必须采取的改革举措。不仅要实现政府体系内部的中央与地方之间、地方与地方之间的合理分权，还要推动党政之间、政社之间的有效分权，并且附之以资源的合理配置、责任的清晰厘定。在分权的过程中，更要注重加强不同权力主体之间的协调合作，避免责任推诿以及责任死角。

另一方面，合理的官员退出机制的核心是增强官员的荣誉感和提高失去官员职位的成本。毕竟，官员群体是公共权力的代表，应该让更多的人能够终身为公共权力服务，而不是因为中断自己的政治生涯，成为体制公开的或者潜在的对抗者。

就现实而言，各级官员应该清醒地认识到，掌握越多的权力，就需要承担越多的责任。 既然享受过无限权力带来的荣耀，那么就需要为无限责任的追究付出代价。

责编/李逸浩美编/李祥峰