西藏农牧区村级公共服务制度创新研究

［摘要］以西藏自治区扶贫综合开发为研究视角，以扎囊县德吉新村村级公共服务为研究对象，在比较分析民主村村级公共服务的基础上，考察了政府通过扶贫综合开发进而在推动农牧区村级公共服务制度创新方面取得的初步成效，然后紧密结合西藏农牧区发展实际，客观分析了农牧区村级公共服务在基础设施供给、基础教育供给、医疗卫生服务、村组织建设及社会服务等方面存在的问题与不足，并在学习和借鉴成都等地村级公共服务制度改革实践的基础上，提出推进西藏农牧区村级公共服务中心建设，完善西藏农牧区村级公共服务供给制度，创新西藏农牧区村级公共服务需求制度等对策。

［关键词］西藏;德吉新村;村级公共服务;制度创新ぶ型挤掷嗪牛篋693.9 文献标识码：A

文章编号：1674—9391（2012）01—0034—10

全面推进社会主义新农村建设是我国一项长期的重要战略任务，改善农村基本公共服务是推进社会主义新农村建设的关键所在。然而，农村基本公共服务体系缺失一直是我国社会主义新农村建设的薄弱环节与制约因素。近年来，中央政府与地方各级政府对农村基本公共服务投入不断加大，但主要投入方向却集中在县、乡（镇）两级层面，受益区域也主要体现在县城、乡（镇）所在地以及周边地区，农村作为最基层即村级层面的公共服务体系建设，大多数仍处于一片空白。实际上，村级建制才是我国农民居所的集中之地，并成为农民寻求各类服务的基本社会单元。因此，完善村级公共服务体系，满足农村居民的基本公共服务需求，为广大农村居民提供与城市居民大致相等的基本公共服务，已成为社会主义新农村建设的客观要求。对此，成都等地开始全面推进村级公共服务体系建设，不仅建成了形式多样的村级公共服务中心，而且还探索出了具有推广价值的村级公共服务管理制度与运行机制。

西藏自治区作为我国欠发达地区之一，受特殊的自然地理、社会历史、经济发展等因素影响，农牧区基本公共服务体系建设更加滞后，其相关公共设施建设更为迫切，由此导致西藏农牧民生产生活较为困难，而且还有部分农牧民生活仍处于贫困状态。目前，在中央政府、内地省（市）政府与西藏自治区地方各级政府合力推进西藏农牧区扶贫综合开发建设、加大西藏农牧区基本公共服务供给投入的背景下，如何借鉴成都等地在推动村级公共服务制度创新方面取得的成功经验，进而为创新西藏农牧区村级公共服务制度、提升农牧区村级公共服务能力，既是一个值得研究的重要理论问题，同时又是一个亟待解决的重大现实问题。

一、研究文献综述及本文研究问题的提出

近年来，学术界对我国农村基本公共服务供给问题研究比较关注，已有学者涉及西藏农村基本公共服务供给问题研究。扎洛（2004）认为，西藏自治区80%左右的人口生活在农牧区，这就意味着西藏人口中的绝大多数所需要的基本公共服务，诸如经济安全、社会稳定、公益设施以及医疗教育等都全部或部分地依赖村级组织所提供的公共服务。^[1]朱玲（2004）认为，村级生产服务是公共支持系统的基础，也是农牧民最需要和最常利用的公共服务之一。近二十年来，在内地大部分地区尤其是欠发达地区基本公共服务供给不足和分配不平等加剧的情况下，西藏地方政府却保证了农牧业生产支持系统的正常运转，并加强了对基础教育和基本健康服务的公共投资，保证了对弱势群体的重点救助。^[2]

2008年，中共西藏自治区委员会关于贯彻《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的意见指出：到2010年，西藏自治区基本建成行政村党支部、村委会的综合活动场所；到2020年，西藏自治区农村基层组织建设进一步加强，基层基础更加巩固；逐步建立城乡统一的公共服务制度，统筹城乡基础设施建设和公共服务，城乡基本公共服务均等化明显推进。据此看来，西藏自治区地方各级政府仍然将加强村级组织活动场所作为改善农村基本公共服务的重点，尽管也提出了要大力推进城乡基本公共服务均等化这一目标，但仍没有突出如何改善农牧区村级公共服务这一时代主题，也没有系统地将建设村级组织活动场所与提升村级公共服务能力二者有机地结合起来。

随着西藏社会主义新农村建设深入推进，农牧民安居工程、农网改造工程、人畜安全饮水工程等一系列民心工程在农牧区全面实施，农牧区基础设施不断完善。西藏农牧民在生产生活条件逐渐改善的同时，对农村基本公共服务的需求量也随之增加。然而，西藏农牧区村级公共服务供给却普遍不足。农牧区基层公共服务人员数量不仅严重缺乏，而且其素质整体偏低，无法有效满足西藏农牧民对农村基本公共服务的实际需求。因此，在现有基层政府职能部门人力、物力较为有限的条件下，如何解决农牧区日渐增长的公共服务供需矛盾，如何破解农牧区“有事无人办、办事人不够”等难题，等等，是目前西藏农牧区亟待解决的现实问题。2008年，西藏昌都地区针对农村基层公共服务开始推行市场化新机制，加大财政向农牧区倾斜力度，改变以前农牧区公共服务仅仅依靠政府负责提供的单一管理模式，逐渐转变为由政府主导、同时面向市场购买服务的政府与市场“两条腿走路”的运作模式，揭开了西藏自治区在现有体制下探索农村基层公共服务市场化机制的序幕。然而，对于西藏农牧区基层公共服务实践出现的这些亮点，也还没有引起学术界与西藏地方各级政府的高度关注。对此，有必要对其进行系统研究与理论总结。

2011年，杨明洪教授向中央统战部提交了“关于西藏推进村级公共服务和社会管理改革的建议”调研报告，该报告受到中央统战部的高度重视，对中央统战部以及相关方面进一步完善西藏农牧区村级公共服务政策、加强和改进西藏农牧区民生工作具有重要的参考价值。笔者也全程参与了该课题研究，但从目前我们的研究现状及进展来看，对西藏农牧区村级公共服务研究还尚显宏观，对西藏农牧区村级公共服务制度创新还有待进一步开展深入研究。

综上看来，目前学术界对西藏农村基本公共服务研究关注较多的是村级组织发展及其提供的生产服务，其研究主题还不够突出、研究范围也还有待拓宽。当前，在中央政府、内地省市政府与西藏自治区地方各级政府合力推进西藏农牧区扶贫综合开发建设的背景下，创新农牧区村级公共服务制度、提升农牧区村级公共服务能力，是一个值得研究的重大现实问题。基于此，本文以西藏自治区扶贫综合开发为研究视角，以扎囊县德吉新村村级公共服务为研究对象，考察政府通过扶贫综合开发进而在推动西藏农牧区村级公共服务制度创新方面取得的成效以及存在的问题。

二、研究对象的选择及理由说明

西藏自治区总面积达120多万平方公里，占全国国土面积的1/8。2010年，西藏自治区全区总人口为293万，人口密度仅为2.4人/平方公里，其中，农牧区人口密度更低，属于典型的地广人稀地区。由此决定了西藏农牧区基本公共服务半径较大，社会管理成本较高，农牧区人口及生产要素高度分散与政府集中提供农村基本公共服务能力二者间的矛盾比较突出。西藏农牧区自然环境恶劣，自然灾害频繁，农牧业生产异常脆弱，农牧民生活异常困难，由此决定了西藏农牧民对农村基本公共服务更加依赖。然而，受传统的供给制度与经济发展水平等因素影响，长期以来西藏自治区实行基本公共服务城乡二元供给体制，西藏农村基本公共服务供给总体不足。改革开放以来，西藏自治区在中央政府的大力支持与内地省市的无私援助下，农牧区基础设施、基础教育、基本医疗卫生、村级组织建设等方面取得了明显进步，但与农牧区各族群众的实际需求相比，还有很大缺口。

在西藏农牧区特殊的自然地理条件下，人类生产生活方式呈现出一定的差异性。据此，一般将西藏农牧区分为农区、半农半牧区、牧区三种生产单元。在每一种生产单元下，西藏农牧民对村级公共服务需求必然会呈现出一定差异性。因此，要对西藏农牧区村级公共服务供给及其制度创新进行全面系统研究是一定难度，而且事实上也难以做到。基于此，本文选择扎囊县德吉新村作为农区生产单元代表，并将其与民主村进行比较，通过对典型个案进行分析，以期由个别上升到一般，进而为创新西藏农牧区村级公共服务制度提供思路。笔者做出上述选择的理由主要基于以下四个方面：

一是德吉新村属于典型的外力启动建设项目。德吉新村是西藏自治区政府于1998年在扎囊县扎其乡朗赛岭开发区实施“一江两河”、“扶贫开发”、“农业综合开发”建设的重点项目，是当时西藏自治区政府重点建设的扶贫搬迁新村，也是迄今为止西藏自治区政府在推动扶贫综合开发建设方面相对成功的一个村。“扶贫开发”建设主要是建设搬迁群众住房及水、电、路等配套设施；“农业综合开发”建设主要是解决搬迁群众耕地不足等问题；“一江两河” 建设主要是建设朗赛岭提灌站、解决搬迁群众农田灌溉问题。德吉新村“三大开发”建设都是在上级政府的直接领导下进行，以解决支撑农牧民基本生产生活的“基础结构”。这些“基础结构”从经济性质上讲，就是农村公共服务。在外力启动的项目援助下，西藏地方各级政府开始探索农村基本公共服务体系建设。因此，无论在扶贫综合开发建设方面，还是在农村基本公共服务体系建设方面，德吉新村都具有一定代表性和典型性。

二是针对扎囊县及错那县部分农牧民群众长期生活在“一方水土养活不了一方人”的客观环境下，西藏自治区政府选择扎囊县扎其乡朗赛岭开发区实施集中扶贫搬迁，其目的在于希望通过改善农牧区基础设施等农村基本公共服务，进而改善制约农牧民生存质量与基本权利实现的外部环境，最终实现搬迁群众脱贫致富这一初衷。因此，就西藏地方各级政府改善农牧区基本公共服务而言，德吉新村也无疑具有一定的代表性。

三是德吉新村属于新建的扶贫搬迁村，搬迁群众主要来自于扎囊县和错那县。搬迁前，搬迁群众的生产生活条件普遍较差，加上农村基本公共服务供给严重不足，导致他们长期处于贫困状态。搬迁群众大多属于人均收入不足500元、现金收入不足300元的特困人群，对于这些确实没有发展潜力，但在生产生活条件改善后能够通过自己劳动、积极发展生产而改变贫困现状的农牧民群众进行集中搬迁。当然，也还有部分农牧民群众不符合搬迁条件仍在原居住地生活。2007年3月-4月，笔者在扎囊县调研时曾专程到过部分搬迁群众的原居住地进行实地调查。本文以扎囊县民主村为搬迁群众原居住地代表，并将其与德吉新村进行对比分析，以此考察政府通过扶贫综合开发、进而在推动农牧区村级公共服务体系建设方面所取得的初步成效。^[3]

四是自2007年以来到现在，笔者曾连续五年到西藏农牧区深入开展实地调查研究，德吉新村由此成为了笔者重点跟踪调查的研究对象。在前期调查研究阶段，笔者主要关注西藏农村基本公共服务供给现状及其供给效率改进等问题，由此获得了大量有关西藏农村基本公共服务供给一手资料，在此基础上并出版或发表了系列学术研究成果，这为本文开展西藏农牧区村级公共服务制度创新研究奠定了坚实基础。本文研究就是建立在对德吉新村与民主村的实地调查基础之上。同时，为了使本文研究更具可比性，本文所选择的时间点以2007年为主。

三、西藏农牧区村级公共服务供给的一般考察：以民主村为例^[4]

民主村位于扎囊县扎其乡扎其沟，从自然地理条件、农牧业生产生活方式等方面来看，基本上能够代表西藏农牧区生产单元的一般特征。在特殊的自然地理条件下，由于农牧区基本公共服务供给严重不足，农牧民群众生产生活较为困难，有不少农牧民群众生活长期处于贫困状态。

（一）民主村基础设施供给现状

一是农牧区道路建设滞后。从扎其乡政府通往民主村的道路至今仍然是机耕道，不仅路面较窄，而且道路损毁现象也较为严重。特别是一到雨季，农牧区道路几乎不能正常通行。民主村生产的土特产品、手工业产品等运输较为困难，农牧民急需的生产生活物质也得不到及时运输，导致农牧民群众增收困难。农牧区乡镇客运站台建设滞后。从民主村到扎囊县城每天仅有一班公共汽车，村民们如果错过搭乘时间，就只好换乘拖拉机或走路到县城，农牧民群众出行极为不便。二是农牧民饮水较为困难。农牧区还没有摆脱传统的背水生活方式，农牧民要到很远的地方背水，人畜混饮现象还没有得到根本改变；加上饮用水水质较差，导致地方病现象仍比较突出。民主村农牧民群众至今还没有实现饮用水到户这一目标，每天还得到村委会旁边的供水点取水。民主村农田灌溉系统严重缺乏，农牧业生产仍然处于“靠天吃饭”的境地。三是农牧区电网建设滞后。截至2007年4月，民主村仍没用通电，当地群众靠政府发放的光伏能供电系统解决日常照明问题，农牧民还不能使用现代家用电器。当时民主村仅有4台电视机（3个自然村各一个、教学点一个），还没有一位农户购买电视机。四是还有部分农牧民居住条件较差，其住房大多数属于危房，人畜混住现象十分普遍，农牧民群众的生命财产安全得不到有效保障。

（二）民主村基础教育供给现状

一是民主村学前教育尚未起步，学龄儿童还不能适时接受学前教育。二是小学阶段教育发展质量不高。虽然民主村设有教学点，但由于农牧民居住相对分散，农户家庭距离学校尚有一定距离，农牧民子女上学还有一定困难，在一定程度上挫伤了农牧民子女上学的积极性。民主村基础教育教学设施普遍落后，至今仍然停留在“一张黑板+一支粉笔”的传统教学方式。现代教育教学技术尚未在农牧区生根发芽，这不仅导致农牧民子女接受的教育水平不高，而且也使农牧民群众难以从学校教育中得到外部效应。三是农牧民受教育程度普遍偏低。民主村农牧民群众几乎都没有接受过正规的学校教育，特别是30岁以上的这部分农牧民群众大多属于文盲，其比例占受访人数的50％。加上农牧民群众长期生活在偏远的山沟里，与外地接触少，信息相对闭塞等客观现实，导致搬迁群众文化素质整体偏低而致贫。

（三）民主村医疗卫生服务供给现状

随着新型农村合作医疗制度在西藏农牧区全面推进，中央政府与西藏自治区地方各级政府加强了农牧区基层医疗卫生服务体系建设，农牧区“缺医少药”现象得到一定缓解。然而，民主村农牧民看病就医依然存在一定困难。一是农牧区“缺医”现象仍比较突出，由于地理位置等因素影响，医学专业大学毕业生不愿到基层；加上农牧区基层医疗卫生服务人员工资水平普遍较低，现有人才又留不住。事实上，目前承担农牧区医疗卫生服务功能的却是一批专业水平不高的乡村医生，他们完全凭着自己的感觉和经验在为农牧民提供医疗卫生服务。二是农牧区医疗卫生服务的可得性与可及性较差。由于西藏农牧区地域辽阔、农牧民居住相对分散，农牧区村级医疗卫生服务供给半径较大；加上农牧区医疗卫生服务人员十分紧缺这一现状，由此可以想见当民主村农牧民发生重大疾病时所能获得的医疗卫生服务。三是农牧区医疗卫生服务设施建设不足。民主村卫生室面积较小，在有限的空间内集医生看病、病人取药、住院输液等诸多功能于一体，这既不利于医生开展医疗卫生服务工作，也不利于病人静心休养以早日恢复健康。此外，乡村医生到农牧民家中从事医疗卫生服务交通工具缺乏，不利于他们深入农户家庭开展医疗卫生服务与保健工作。

（四）民主村村级组织建设现状

近年来，中央政府虽然加大了西藏农牧区村级组织建设，但也仅仅着眼于村级组织活动场所建设，即重点建设村级党支部与村委会办公室、会议室等，而图书室、文化活动室等还没有建立起来，大多将其牌子挂靠在村委会下。而且农牧区大多数行政村还没有建立起广播站，农牧民群众无法及时听到中央的声音。从农牧区村级组织建设内涵来看，其质量更差。搬迁前，西藏农牧区大多数行政村图书室、文化活动室等仅有其名，既没有图书，也没有开展任何村级文化活动。即使有部分村级组织订阅了《西藏日报》、《半月谈》等报刊杂志，由于大多数农牧民群众不识字，这些报刊杂志至多放在村委会作个摆设，村委会干部也没有及时向农牧民群众宣传和解读。农牧区村级组织功能定位不够清晰，目前西藏农牧区村级组织承担更多的是管理职能，还没有完全承担起自治与服务功能。

（五）民主村村级社会服务现状

近年来，中央政府与西藏地方各级政府加大了农牧区基本公共服务供给投入。然而，由于西藏农牧区地广人稀，有限的供给投入犹如杯水车薪，农牧区村级社会服务体系尚未建立。一是农牧业技术推广、动植物疫病防控、农畜产品质量监管等公共服务机构还没有完全建立，农牧业公共服务能力建设亟待提高。二是农牧区农畜产品市场体系尚未建立，农牧民缺乏农畜产品市场交易平台。农牧区农资供应平台、便民超市等尚未建立，农牧民与市场联系还不够紧密，这不仅给民主村农牧民群众日常生活带来诸多不便，而且也导致他们增收困难。三是农牧区农机具维修服务体系尚未建立。一旦农机具出现问题，必须跑到数十公里外的乡镇或县城聘请专业技术人员来维修。然而，乡镇与县城维修技术人力也十分缺乏，民主村农机具故障通常很难及时得到维修。

四、西藏农牧区村级公共服务改革实践：以德吉新村扶贫搬迁建设为例

提高村级公共服务水平，实现基本公共服务向农村延伸和覆盖，逐步构建城乡统一的基本公共服务制度，是中国改革发展进入新阶段的基本要求和改善民生的具体实践。针对扎囊县及错那县部分农牧民群众长期生活在“一方水土养活不了一方人”的客观实际，西藏自治区政府选择扎囊县扎其乡朗赛岭开发区实施集中扶贫搬迁，即通过实施扶贫综合开发项目建设德吉新村，其目的在于希望通过改善农牧区基础设施等农村基本公共服务，进而改善制约农牧民生存质量与基本权利实现的外部环境，最终实现搬迁群众脱贫致富这一初衷。

（一）德吉新村基础设施供给现状

一是农牧区道路建设滞后面貌得到根本改善。德吉新村紧邻101省道，交通十分便捷，搬迁群众到拉萨市、山南行署及扎囊县城等地乘车较为方便。德吉新村村内交通也十分便捷，村内有两条连接101省道的乡村公路，路面也实现了水泥硬化。德吉新村机耕道也比较发达，村民可以直接将拖拉机开向农田从事农业生产。二是农牧民饮水困难问题得到根本解决。随着“一江两河”工程建设的全面推进，人畜安全饮水问题得到有效解决，搬迁群众彻底结束了人畜混饮历史，喝上了干净卫生的自来水。朗赛岭提灌站的新建，德吉新村农田水利灌溉问题也得到有效解决。^[5]三是随着德吉新村农用输电线路改造工程的全面实施，搬迁群众用上了方便充足的电。2001年底，政府还为德吉新村搬迁群众安装了电视光纤，使他们能够看上丰富多彩的电视节目。与此同时，电话线安装也进村入户。四是随着扶贫开发工程的成功实施，新建住房148套，每户一套住房，搬迁群众的居住条件得到明显改善，人畜混居现象得到根本改变。

（二）德吉新村基础教育供给现状

2001年底，随着搬迁群众入住德吉新村后，如何促进农牧区基础教育健康发展、提高搬迁群众文化教育水平，便成为西藏地方各级政府需要解决的一个重大现实问题。2002年，西藏自治区政府投资180万元、扎囊县政府筹措36万余元，在德吉新村启动扎其乡第二完全小学工程建设。2003年底，学校正式投入使用。从学校硬件建设来看，新建了一栋两层楼高的教学楼，除了供1~6年级学生学习的教室外，图书室、德育室、微机室、教师办公室、学校会议室以及教师宿舍、运动场及教学实践基地等也随之配套建设。从学校软件建设来看，日常教学活动还用上了现代远程网络教育资源，可为农牧民子女及家庭提供更加优质的教育服务。通过使用现代远程网络教育资源，既显著提高了教师的教学水平与教学技能，又极大地提高了学生的学习兴趣。学校还充分利用现代远程网络教育资源，将学校教育同社会扫盲教育结合起来。采取开办扫盲班和扫盲夜校的办法，对德吉新村15至50周岁有学习能力的青壮年文盲开展“扫盲”教育。同时学校还结合德吉新村搬迁群众文化素质普遍偏低、科技知识缺乏、农牧民增收困难等实际情况，对搬迁群众提供种养殖适用技术培训、法制知识宣传与教育等服务。

（三）德吉新村基本医疗卫生服务供给现状

在西藏农牧区特殊的自然地理条件下，农牧民就医最常使用的是村级医疗卫生服务机构，一方面在于农牧民疾病发生频率最高的是常见病，也是村级医疗卫生服务站能够解决的；另一方面在于农牧民就近求医既能节省交通成本，又能节约时间成本；加上村级医疗卫生机构的服务价格普遍低于县、乡（镇）医疗机构，搬迁群众为了尽量降低医疗支出，自然会首选村级医疗卫生服务。2001底，在湖南省卫生厅的援助下，西藏自治区政府随即在德吉新村建设朗赛岭卫生所。朗赛岭卫生所位于扎其二小与村委会之间，地处德吉新村核心位置，搬迁群众看病就医极为方便。政府为朗赛林卫生所配备了基本的卫生设施及药品，能够满足搬迁群众的卫生服务需要；同时还为朗赛岭卫生所配备了一个专业医生，即布琼医师。布琼于1986年从山南地区卫生学校毕业，毕业后随即从事医疗卫生服务工作。1986~1996年期间还在扎囊县人民医院工作过，有着较强的医疗卫生服务工作经验。一般而言，如果搬迁群众病情较轻，就在卫生所看病吃药；如果病情略有加重，先在朗赛岭卫生所输液，如果输液后患者病情还没有减轻，布琼医生就会建议患者及时到扎其乡卫生院或扎囊县人民医院就诊。目前，德吉新村基本实现了政府提出的“小病不出村”这一初级目标。因朗赛林卫生所紧邻101省道，交通十分便利，即使搬迁群众发生了重大突发疾病，也能够迅速送往县级及以上医疗机构接受治疗，德吉新村人口死亡率显著降低。

（四）德吉新村村级组织建设与服务现状

2001年底，随着搬迁群众入住德吉新村后，加强村级组织建设也成为了西藏自治区地方各级政府的一项重要工作。一方面各级政府加大了农牧区村级组织办公及活动场所建设，新建了村党支部办公室、村委会办公室、村会议室等，为村级组织开展村级公共服务与社会管理工作创造条件。同时，在村委会还配套建设了村级文化活动室、图书室、广播室等，山南地区行署与扎囊县政府机关及部分社会团体还为德吉新村图书室捐赠了大量图书，为德吉新村搬迁群众享受基本公共文化服务奠定了坚实基础。另一方面政府也开始加强村级组织制度建设。一是探索村级民主管理制度。德吉新村村级组织在农牧区经济社会发展及农牧民群众普遍关心的问题上，坚持民主原则，基本做到大事议、小事提，村干部与村民直接开展对话交流，村民民主意识不断增强。二是建立了乡镇干部包村工作制度。德吉新村包村干部经常到农村，进村入户，深入了解搬迁群众生产生活中存在的困难与问题。三是建立了贫困人员定点帮扶制度。德吉新村党支部与村委会建立了定点帮扶贫困群众制度，村党支部书记多吉同志与村委会副主任罗布随巴同志都在本村帮扶了一个贫困农户。

（五）德吉新村村级社会服务现状

随着扶贫综合开发项目的全面推进，德吉新村村级社会服务面貌得到一定改善。一是在建设德吉新村村委会时，当地各级政府就为村级兽医服务人员建立了办公场所，这样可以更加有效地开展村级动植物疫病防控工作。二是在山南地区行署相关部门的支援与帮助下，德吉新村不仅建立了农产品加工房，还购买了磨面机、榨油机等机械设备，可为搬迁群众提供更加便捷的食品加工服务。

随着扶贫综合开发建设项目在德吉新村的成功实施，使搬迁群众的生产生活条件得到了明显改善，为最终实现搬迁群众“搬得出、留得住”的目标奠定了坚实基础。

五、西藏农牧区村级公共服务改革实践存在的问题与不足：以德吉新村为例

经过各级政府与搬迁群众的共同努力，搬迁群众的生产生活条件得到明显改善，如农牧区基础设施更加完善、农牧民实现了安全饮水、农牧民就医更加方便等，由此解决了搬迁群众长期致贫的部分制约因素。然而，在西藏农牧区特殊的自然地理条件下，农牧业仍然是风险较大、相对效益较低的弱质产业；加上农牧区基础设施“瓶颈”制约因素依然较为严重，对农村经济发展难以形成有力的支撑，由此导致西藏农村经济发展落后，村级公共服务供给能力非常有限。村级组织为农牧民提供的基本公共服务还仅限于基础水平，农牧民所能享受的村级公共服务还相对有限。

德吉新村作为一个新建扶贫搬迁村，大多数搬迁群众在搬迁前属于特困人群，生活自理能力较差，“等、靠、要”思想比较严重，尤其是从错那县搬迁过来的部分群众较为典型。即使搬迁到德吉新村后，搬迁群众的思想观念仍没有得到改变，仍希望政府继续给予救助，不仅生产生活自理能力较差的现状没有得到明显改观，而且在搬迁后外出务工的主动性也不强。如果说在搬迁前因生产生活条件较差，导致他们长期难以摆脱贫困状态；那么在搬迁后随着生产生活条件逐渐改善，搬迁群众就应该迅速摆脱贫困状态、走上富裕之路。但从目前德吉新村搬迁群众的生产生活现状来看，还没有完全实现政府扶贫搬迁的初衷。

由此看来，随着扶贫综合开发项目的成功实施，政府让搬迁群众住上了安全适用的新房，在德吉新村这片热土上实现了“安居”。然而，如何让搬迁群众在德吉新村这片“热土”上实现“乐业”，即迅速增加搬迁群众收入、让他们早日实现脱贫致富，仍是摆在西藏自治区地方各级政府面前的首要任务。基于此，笔者认为中央政府与西藏自治区地方各级政府必须着力改善农牧区村级公共服务，破解德吉新村搬迁群众致贫的一些客观制约因素，如搬迁群众文化素质普遍偏低、劳动技能缺乏等。从这个角度来看，虽然通过扶贫综合开发建设，德吉新村村级公共服务得到一定改善，但农牧区村级公共服务制度依然存在一些问题亟待改进。

（一）搬迁群众农牧业生产技术缺乏，农牧业科技培训亟待加强

西藏农牧业发展的根本出路在于科技进步。然而，德吉新村搬迁群众普遍感觉农牧业生产技术缺乏，他们也热切地希望政府加强农牧业科学技术培训，提高农牧业生产科技含量。笔者调查发现，德吉新村有93.3％的农户深感农牧业生产技术缺乏，希望能够接受到更多的农牧业科学技术培训。目前，德吉新村还有不少搬迁群众根本不懂农牧业科学技术，甚至连化肥、农药都还不会使用。在德吉新村全村700多名农牧民群众中，仅有一名农业科技人员，显然这远远不能满足农牧业科技推广需要。笔者发现，只有在这几个科技户家中才能看到燃烧的沼气，以及大棚里种植的各种蔬菜。而其它农户家庭的沼气几乎没有派上用场，尽管蔬菜大棚也建立起来了，但所种植的蔬菜不仅品种较少，而且长势也不太好。2002年，上级政府准备在德吉新村建立大棚蔬菜基地，但考虑到搬迁群众种植技术缺乏这一现状，于是就放弃了这一计划。当然，搬迁群众也就失去一个增加收入的绝好机会。2003年，德吉新村村委会副主任罗布随巴为德吉新村争取到了养殖项目，建立了“扎囊县德吉新村青年养殖示范基地”。然而，由于养殖技术缺乏，加上政府组织的农牧业科技培训计划一直没有落实，生猪养殖技术始终得不到提高。2007年，德吉新村青年养殖示范基地在没有取得任何经济效益的背景下失败了。

（二）搬迁群众外出务工技能缺乏，劳动技能培训亟待加强

增加外出务工就业机会是目前德吉新村搬迁群众实现增收较为有效的方法，特别应积极采取措施努力增加贫困群众就业机会。德吉新村紧邻101省道，因其优越的地理位置，搬迁群众外出务工的交通条件得到显著改善，接受外界信息也更加灵敏和畅通，有助于增加搬迁群众外出务工机会。然而，由于搬迁群众自身文化素质与劳动技能普遍偏低，这不仅导致他们外出务工的机会较少，而且也导致他们外出务工的收入普遍偏低。从理论上讲，搬迁群众搬迁到德吉新村后，他们外出务工的机会要比以前大得多，但从实际情况来看，搬迁群众外出务工收入对他们走出贫困状态的贡献作用甚微。其原因在于西藏地方各级政府在农牧区还没有建立起村级就业服务平台，并通过这个平台为农牧民提供劳动技能培训、用工信息、就业咨询等服务，以有效输出农牧区剩余劳动力，实现农牧民群众快速增收。

（三）搬迁群众普遍感到文化生活缺乏，农牧区基层文化建设亟待加强

文化建设是西藏社会主义新农村建设的重要内容和重要保证，要坚持用社会主义先进文化占领农村阵地，满足农牧民日益增长的精神文化需求，切实保障农牧民群众基本文化权益。笔者调查发现，德吉新村有60％的搬迁群众感到农牧区文化生活缺乏。其实，他们并不希望村图书室有好多图书，这个对大多数农牧民群众而言没有多大实际意义，因为他们大多数都不识字。实际上，搬迁群众更希望政府投入一定资金，购买一些通俗易懂的科普读物，尤其是与农牧民致富有关的图书音像资料，这样才更有可能吸引他们主动学习科学文化知识，并对丰富他们的基本文化生活更具实效性。搬迁群众希望政府在德吉新村重新建设一个广播站，使他们能够及时听到中央新闻与西藏地方新闻。同时搬迁群众还希望政府能够出资组建一个藏戏队，在节日期间能够广泛开展演出活动，满足他们最基本的文化生活需求。最后，搬迁群众希望政府把农村电影放映活动切实开展起来，使他们每月能够看上一场电影。

（四）德吉新村生态环境十分脆弱，农牧区公共卫生环境亟待改善

德吉新村所在的朗赛林开发区，政府在对其实施扶贫综合开发之前，原本就是一片沙滩地，土地贫瘠，树木植被覆盖率较低。加上朗赛林开发区位于雅鲁藏布江河谷地带，每当季风时节，便经常出现风尘满天的景象。2002年初，扎囊县农业综合开发办公室在德吉新村两条主干道旁边种植了一些树木，这对改善德吉新村生态环境发挥了重要作用。然而，搬迁群众的生态环境意识普遍较低，参与植树造林的积极性不高，就连房前屋后都没有植树种草。德吉新村住房建设不仅漂亮整齐，同时也修建了排水沟等配套基础设施。由于搬迁群众文化素质不高，公共卫生意识不强，生活垃圾乱扔乱丢的现象比较严重。基于此，村委会每年还都得自发组织村民进行集中清理。

（五）德吉新村村级组织在村级公共服务供给中的作用发挥还不够充分

近年来，西藏自治区地方各级政府加大了农牧区村级组织建设投入，德吉新村村级组织建设取得了明显成效。不仅保证了村级组织基本办公条件，村委会还有一定数量房屋空置。然而，由于德吉新村村委会位置相对偏僻，自村委会新建以来，这些空置房还没有找到发挥效益的较好途径，故村委会空置房的实际利用价值较低。多吉书记认为，如果将村委会搬迁到101省道边上，这样还可以将多余的房屋对外出租，从而增加村委会的财政收入，村级组织也才有经济实力为当地群众办更多实事。目前，德吉新村也还没有建立起村级物资供应中心、农产品交易平台等，农牧民日常生活中“买卖难”现象仍比较突出。

六、西藏农牧区村级公共服务制度创新思考：来自成都等地的经验启示

第四次西藏工作座谈会以来，中央政府与内地省市逐渐加大了对西藏农村基本公共服务供给投入，改善农牧区村级公共服务也由此逐渐提上议事日程。然而，在农牧区村级公共服务制度创新方面仍没有取得重大突破。本文在学习借鉴成都等地村级公共服务改革实践经验的基础上，紧密结合西藏农牧区发展实际，为进一步创新西藏农牧区村级公共服务制度、提升农牧区村级公共服务供给能力，现提出几点思考与建议。

（一）奋力推进西藏农牧区村级公共服务中心建设

长期以来，西藏农牧区与城市发展差距，不仅表现为经济发展水平差距，更表现为基本公共服务差距。农牧民群众普遍反映的寻找致富门路难、享受农技服务难、满足精神文化需求难等一系列问题，实际上是由于农村基本公共服务短缺或不到位等因素造成的。农村公共服务体系建设是一项庞大的系统工程，而村级公共服务中心建设是当前推进农村公共服务体系建设的关键所在。奋力推进西藏农牧区村级公共服务中心建设，也是当前解决西藏农村基本公共服务缺失的有效手段。

结合成都等地村级公共服务改革实践经验来看，推动西藏农牧区村级公共服务中心建设，不只是村里简单地建设一幢楼，而是要将基本公共服务由城市向农牧区覆盖和延伸、城市文明向农牧区辐射，搭建直接面对西藏农牧民的公共服务平台。基于此，笔者认为西藏自治区地方各级政府应整合现有各种资源、合力推进农牧区村级公共服务中心建设，初步建设起集村民自治、医疗卫生、文化科技普及、农资与生活资料供应、体育健身等诸多服务功能于一体的村级综合服务中心。首先，要继续加大村委会行政服务用房建设，为农牧区基层组织提供基层管理与服务工作平台，如建设村党支部办公室、村委会办公室、会议室、治安室等。其次，要着力加强农牧区文化、教育、卫生等服务用房建设，为农牧民提供各类社会事业服务综合平台，如建设图书阅览室、多功能文化活动室、村级卫生( 计生) 室等。再次，要积极推进农牧民生产生活服务用房建设，为农牧民提供生产生活的便民服务平台，如建设农资供应点、便民小超市等，为农牧民提供化肥、种子、日常生活消费品供应等服务。

西藏农牧区村级公共服务中心建成后，要通过农牧区村级公共服务中心提供的基本平台和载体，使农牧区基本公共服务供给与需求在同一平面交汇。不断完善和逐步扩大农牧区村级公共服务中心的服务功能，力争让西藏农牧民基本实现“七个”不出村，即小病就诊和计生服务不出村、购买农资和日用商品不出村、农技服务与农机具维修不出村、法律咨询与就业咨询不出村、大宗农副产品销售不出村、矛盾纠纷调解不出村、电信交费和信件邮寄不出村等，使农牧区村级服务中心真正成为便民、利民、为民的集中场所，基本满足农牧民群众的基本公共服务需求。

（二）着力完善西藏农牧区村级公共服务供给制度

从成都村级公共服务改革实践来看，为了改善农村村级公共服务，从2009年开始，成都市、县两级财政每年给每个村配套20万元公共服务专项经费。在此基础上，成都市进一步建立健全村级公共服务分类供给机制。将村级公共服务大致分为文化体育、教育、医疗卫生、就业与社会保障、农村基础设施与环境建设、农业生产服务、社会管理等7个大类、59个子类，每一小类都有明确的供给主体。并按照“公益性服务政府承担、福利性服务适度补贴、经营性服务推向市场”的原则，明确了政府、村级（涉农社区）自治组织和市场主体的供给责任。其中，由政府承担的项目，实行以事定费、以质定酬的经费核算制度；由村级自治组织承担的项目，实行财政“定额补贴”制度；由市场主体承担的项目，开展形式多样的服务项目包装工作，实现“政府出钱办事，公司以事竞价”的服务方式。^[6]

成都村级公共服务改革实践经验表明，创新西藏农牧区村级公共服务制度，必须健全和完善村级公共服务供给制度，即必须进一步健全和完善覆盖城乡的公共财政体制，逐步形成可持续的投入机制。首先，必须将村级公共服务投入纳入到自治区、地（市）、县各级财政预算，明确村级公共服务最低投入标准，明确村级公共服务投入增长幅度要高于同期财政收入增长幅度，明确每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于村级公共服务。其次，还必须进一步明确中央政府与西藏自治区地方各级政府、农牧区村级自治组织与市场主体三方在村级公共服务供给中的责任。西藏昌都地区在提供村级公共服务时，开始探索政府与市场“两条腿走路”的方式并初步取得了一些成功经验。如对一些技术含量不高、资质要求不严格的项目，由政府部门打包推向市场，积极培育农牧区市场主体，在农牧民中扶持培育承包人，并通过合同、协议规定承包人的权利和义务；对于医疗卫生、广电设施维护等技术含量高，从业资质要求严格的服务项目，由政府相关部门主导推动，依托政府职能部门现有的技术人员和闲置资源，实行分片承包、全面覆盖。据此看来，西藏农牧区村级自治组织在村级公共服务供给中的作用还不够突出，因此，今后必须着力培育与提升西藏农牧区村级组织的服务能力，逐步形成服务主体多元、服务形式多样、政府扶持与市场参与相结合的新型农牧区村级公共服务格局。

（三）努力创新西藏农牧区村级公共服务需求制度

根据有效需求理论，衡量公共服务供给效率的主要标准在于其供给能否有效满足社会需求，需求因素与供给因素共同作用决定了公共服务供给效率。农村居民是村级公共服务的建设主体与受益主体，农村公共服务的提供要以农村居民的实际需求为导向。因此，必须高度关注西藏农牧民对村级公共服务的实际需求意愿及需求表达方式，努力创新农牧区村级公共服务需求制度。

成都村级公共服务改革实践经验表明，创新西藏农牧区村级公共服务制度，还必须健全和完善村级公共服务需求制度，即必须充分尊重农牧民群众的主体地位，健全和完善民主管理机制，让农牧民群众在参与发展和管理中发挥作用。虽然成都市各级政府负责提供村级公共服务专项经费，但村级公共服务建设内容、建设方式、建设标准等等，均由群众说了算，农民不仅是享受这一制度的主体，更是执行这一制度的主体。为了保证这些经费能用在农村居民最关心、最直接、最现实的事情上，所有项目必须先经过“一户一票”等方式征集意见，再由村民议事会讨论确定。成都市通过村级公共服务改革实践，使广大农村居民切身感受到：“以前干什么都是村干部定好了再来征求我们的意见，我们不同意他们照样干。这回有点不一样了，什么事都由我们说了算，我们真的当家作主了。” 这既显著地改善了农村民生、提升了农村居民生活质量，同时又有效地促进了村级民主、优化了村级治理结构。^[7]

成都村级公共服务改革实践表明，要创新西藏农牧区村级公共服务需求制度，必须着力构建在村（社区）党组织领导下，以村民自治为核心、社会组织与农牧民群众广泛参与的新型村级治理机制。并从西藏农牧民的实际需求角度出发，逐步建立起这样一种需求表达机制：对农牧民的实际需求与需求偏好提供什么样的渠道表示出来，以及对农牧民的实际需求与需求偏好用什么样的方式表达出来。只有建立起这样的需求表达机制，才能做到政府对西藏村级公共服务的供给与农牧民对村级公共服务的实际需求相一致，进而提高西藏农牧区村级公共服务效率。オ

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