选举舞弊与民主转型:以民初第一届国会选举为个案
2012-04-29严泉
严泉
[摘 要]民国初年第一届国会选举中的舞弊现象，出现于组织选举阶段，盛行于选举竞争过程中。选举舞弊现象在民主转型进程中出现是正常的，中外概莫能外，其实际作用需要客观评估。选举舞弊并没有改变民国初年民主转型的实际成效。民主化的历史经验表明，随着政治民主化进程的不断深入与选举制度的不断健全，选举舞弊现象是不难得到控制的。
[关键词]民国初年；国会选举；选举舞弊；民主转型
中图分类号：D693.22；K258.69 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2012）01-0047-06オ
关于民国初年第一届国会选举舞弊问题的述评，在有关研究论文中均有所涉及①。一般来说，人们都是就事而论，习惯对此作出负面评价，“总而言之，此次选举有全面性的舞弊，鲜有不用贿选者”[1](P93]。即使如此，与第二届国会（安福国会）选举舞弊问题研究状况相比较，学界至今尚未有专文论述②。本文试图在全面研究第一届国会选举舞弊的基础上，从民主转型的视角客观剖析其实际作用与影响，并通过与英美国家早期选举政治的比较，从历史变迁的角度评价当年的选举舞弊现象③。
一、组织选举：舞弊现象的出现
选举舞弊，一般认为是在竞选活动开展以后才会发生，但实际上在组织选举阶段，舞弊现象就已出现，其主要表现形式为虚报选民人数、操纵选务人事安排等。
在选民造册工作中，虚报选民人数的做法最为常见，主事者多是从事选举事务的地方政府官员。政府从事此类舞弊行为，“考其原因，皆由议员名额系按选举人之多寡分配。而党派林立，皆欲占选举优胜，故争相运动，复行调查，只求增加选民，不恤逾限与否。”[2]
最终目的当然是希望本地区获得更多的众议员名额。如在江苏省，各复选区纷纷虚报选民人数，其中以第三区虚报数最多，结果分得众议员名额数也最多，为13人，超过第一区的8人、第二区的9人与第四区的10人[3]
。在湖北汉口，当地省议员初选区分为汉口商埠4区与夏口地方5区，共有9区。1913年1月1日投票时，汉口4区投票人数稀少，仅有1170多人。而夏口仅罗家墩选区，投票者就多达13000多人，韩家墩选区高达七八千票，并有韩某一人得票1300多张。在21名省议员初选当选人中，汉口4区仅得6人。选后经调查发现夏口地方虚报选民人数高达4万多人[4]
。在广西，浔州全府人口不满百万，竟上报选民人数为36万；桂林人口约30万，上报选民人数为14万；柳州所属马平地区人口不满20万，初报选民人数为15万，后受到舆论攻击，才减少为8万；来宾、昭平两地人口均不满10万，却各自上报选民人数6万多；全县人口20余万，上报选民人数为12万。最后统计的结果是，广西人口不足千万，选民总数已达220余万，而广东人口2000余万，选民总数却不足200万[5]。山西也有类似情况，有的大县选民只有五六千人，而小县反而多达五六万人[6]
。
一些地方虚报选民人数歪风的盛行，也刺激一些处于劣势的选区，想方设法在限期之外，采取补查、补报等手段增加选民人数。在湖北，一开始上报的选民人数不满210万，后来经过多次补查、补报，很快增至540余万，其中武昌、黄安、黄冈等县增加人数均超过原来的数倍[7]。除政府虚报选民人数外，一些地方士绅也积极参与其中。如湖北省汉川县临时省议会议员刘邦贞，串通地方自治组织负责人刘履谦、程何藩等，“雇人造册，嘱造百家姓，糊取姓名，以为儿戏。上有：母狗子、石滚壋、桃花红、柳叶白等怪名，实系本无此人，而捏取姓名，使人入册。”运用此类舞弊手段，希冀当选[8]。
出于党派利益的考虑，一些省份的都督、民政长操纵选务人事安排，期望借此控制选举过程，有利本党候选人的胜出。根据众议院议员选举法的规定，初、复选各投票所办理选举人员，由初、复选监督分别委任；初选举以县为选区；初选监督由各该初选区的行政长官（即县知事）担任；复选区，合数初选区而成；复选监督由选举总监督任命[9]
。除华侨、蒙古、西藏、青海等区外，其他各省均以都督或民政长担任选举总监督。都督和民政长，对县知事也有委任之权。许多官员都利用这种权力，任命自己的亲信为办理选务人员，便于这些人利用公务身份进行舞弊活动。
在国民党方面，江西都督李烈钧任命的6名复选监督全是国民党人。县知事是国民党员的，委任为选举监督，知事不是国民党员的，如赣州、南昌知事，则委任其他国民党官员充任选举监督[10]。广东都督胡汉民任命的7名复选监督,其中就有6人是国民党员。湖南在亲国民党的湘督谭延闿支持下，国民党员司法司长仇鏊转任管理选举事务的民政司长，同时兼任选举总监督。仇上任以后，着手布置全省的选举网。一方面，调整了负责办理众议员初选举的各县知事，派出5个选区的选举分监督，设立竞选办事处，使“省、县、区的选举负责人联为一气了”；另一方面，在各县组织国民党竞选机构，在临近投票日时，每县还派驻政府选举大员与国民党的观察员，全力介入选举工作[11]。共和党方面也是如此。本来湖北选举总监督民政长夏寿康就是共和党人，但是共和党本部仍不放心，为了进一步增强在鄂省的胜选机率，选前又派阮毓松回鄂，由都督黎元洪任命为筹备选举处长，“复选监督亦多该党之人。”[12]
二、选举竞争：舞弊活动的盛行
1912年9月5日，北京政府公布众议员选举日期令，规定在当年12月10日举行初选，1913年1月10日举行复选。同年12月8日公布参议院议员第一届选举日期令，规定各省议会、中央学会、华侨选举会的参议员选举于1913年2月10日举行，蒙、藏、青海选举会的参议员选举在1913年1月20日举行[13]。实际选举进程并没有完全按照日程进行，竞选活动开始于1912年下半年，持续到翌年3月中旬结束。
在选举竞争过程中，舞弊行为盛行，主要是贿选，此外违规投票、权力滥用等行为也很常见。在众议员复选前夕，北京政府内务总长曾通电各省，列举自国会选举以来的种种不法行为，“各省选举之以违法舞弊，电请部局查办者，日或数起，综起弊端，或一人而投数票，或散票而预书名，或无权而顶冒他人，或明知而不为检举，甚至以票纸而为买卖之物，持势力而行强迫之私。”[14]
贿选主要是指以金钱或财物的方式收买选票。当时初选票价由一元至十元不等，复选票价由数十元至数百元不等。在华侨选举会选举参议员时，曾出现一票卖至50多次的现象[15]。此外，设酒宴款待、备船轿迎送，以及赠送金徽章、燕尾服、鸦片等，均是贿选手段[16]。广东某富商在参议员选举时以燕尾服为礼物，凡是投他一票的人，就送7套燕尾服。当时一套礼服约需60元，一票总值420元。以37票当选的最低门槛计算，总数应在1万5千元以上[17]。在首义之省湖北，“众议院初选，各运动家因省议会初选违法舞弊，无从惩罚，野心益张，是以为所欲为，毫无顾忌，竟敢期前极力运动。”当地负责选务的官员，因未投票选民约占总数的五分之二，于是开始卖票，大开纳贿之门。有的在投票所附近布置聚会地方，以方便所雇用的投票人更衣写票饮酒。还有伪造入场券换取选票，或在中途拦住投票人，收买入场券[12]。即使是在偏远地区的东北奉天省，辽阳、锦州、辽中、铁岭等地也不时爆发贿选丑闻[18]。
除贿买选票外，冒名顶替等违规投票行为非常猖獗。与前者相比，后者更能确保贿买的选票不会流失。冒名顶替投票的多是助选人员，或候选人的亲友、邻居、同宗、同党以及雇用的人，且多受到当地选务官员的纵容与包庇。在江苏苏州，因年龄、籍贯不符当场被发现的冒名顶替投票者高达四五千人，而投票者总共只有7791人[19]。广东某党，雇用数十人，每人给予一小铜牌以为标志，承办选举人员以此标志，即投票数十次，亦不追究。在广东顺德县，开票后发现“投票之字迹，似只数人所写。”字迹相同者，多的有80张，少的也有七八张。在当局进行调查时，有操作舞弊之嫌的选区监票员拒不到场配合调查[20]。
在选举舞弊行为中，贿选虽然最为普遍，但是一些经办选务的地方官员滥用权力、控制选举的情况更为严重。在浙江、湖南、广东等省，某些投票管理、监察员或询问选民欲投何人，并将己名填写票上，交其投入票柜[21]；或撤除写票桌四周的围屏，不让选民秘密写票[22]；或选民写票后，必须交其阅看，方准投入[21]
；或勒令、胁迫选民填写某人，遇有不从者，“则暴行胁迫，涂票夺票。”[23]
一些兼任选举总监督的地方都督也会主动干预选举结果。如广东都督胡汉民曾在电报中要求地方选举林柏和、黄增耆、司徒颖、易次乾为众议院议员，被媒体批评为“大有专制时代牌示委派之象。”[20]江西都督李烈钧为阻止共和党参选人李国珍在家乡武宁当选，竟直接指使都督府监印官黄懋卿回武宁参选议员，并确保黄当选成功。不过李国珍早已有所准备，在九江秘密参选，当选为国会议员[24]
。不仅地方官员介入选举舞弊，时为临时大总统的袁世凯也不能避免。据曹汝霖回忆说：“有一天忽然接到当选蒙古议员证书，甚为诧异。余既不是蒙古人，又没有参加竞选，何来当选议员？……后来知道，名为当选，实由总统指派。此事闻是项城（袁世凯）知我清贫，暗示补助之意。”[25]
1913年1月，正值众议员初选结束、复选紧张进行之际，北京政府筹备国会事务局收到各地反映选举舞弊情况的电文38件，主要分为选票作弊（2起）、投票违规（12起）、开票作假（2起）、金钱贿选（2起）、选举暴力（2起）、裁判不公（5起）、权力滥用（13起）等7类（详见以下表格）。排名前三位的是权力滥用、投票违规、裁判不公，这些行为多与政府官员组织选举不力有关。值得一提的是，选举暴力情况则不多见。
三、结论：选举舞弊与民主转型
选举舞弊现象发生的原因，一些学者已有专文分析较为全面的分析参见张朋园：《安福国会选举——论腐化为民主政治的绊脚石》，《（台北）中央研究院近代史研究所集刊》第30期。。一般而言，均与选举制度的缺陷、选民民主意识的薄弱、行政权力的滥用、社会监督的不力等因素有关，考虑到有关论述相当翔实，此处不再赘述。本文关注的是如何从民主转型与历史变迁的视角，客观评估选举舞弊的实际表现。
首先，必须承认的一个现实是，选举舞弊在民主转型进程中出现是正常的，中外概莫能外。可惜时人对此认识有限。“从一开始，中国民主就受到了媒体的负面报道。中国的记者与评论家抨击那些在学习西方民主的过程中极易出现的腐败现象，并以此作为支持民主的公共精神见证。”[26]
但这些并不是中国特有的现象，“英国直到十七与十八世纪，议员依然是买卖品，又何以异于‘猪仔？英国过去选举场中之黑暗龌龊，较中国民初有过之无不及。那都是宪政演进必经之过程。”[27]
其次，选举舞弊的实际作用需要客观评估。以贿选与选举结果关系为例，有学者认为一则并非所有候选人都非常有钱，二则选民的投票倾向主要依据候选人的声望及党团关系等因素。有钱并不一定能当选，当选也不一定就有钱[28]
。湖北省议会举行参议员选举时，国民党籍省议员并不富有，但意气甚盛，终于使韩玉辰、居正等5人全部当选[29]
。广西籍国民党议员曾彦亦称：“国会选举,……肯出钱买票的极少，结果大多是地方知名之士当选”。此外，值得注意的是虽然贿选盛行，但是暴力事件却不多见，尤其未曾发生严重的流血事件，实属不易。所以，“腐化是暴力与制度化的中间站；腐化虽不好，但比之于暴力尚可容忍。在国家尚未制度化之前，只有容忍腐化避免暴力。”[30]与民初国会选举形成鲜明对比的是，在19世纪上半叶的美国选举站，却存在选举暴力频繁的问题[31]。
再次，更重要的是，选举舞弊并没有改变民国初年民主转型的实际成效。民国初年的民主转型，从《临时约法》的颁行、竞争性议会选举的开展、言论出版的自由到国会政治的运作与宪法草案制定，经历了一个完整的过程。不仅无可置辩地成为政治民主化的重要内容，而且表明当时的中国实际上正处于从专制政体向民主政体的转型时期。民主转型的实际成效主要表现在三个方面。
一是政治参与的进一步扩大。民初选民人数急剧增长。由于选举条件放宽，平均每省150多万人，总数达到3400多万，比例超过当时中国总人口的10%[32]
，远远超过清末咨议局的选民人数，那时全国选民不过170万，仅占总人口的0.4%[33]
，丝毫不逊于欧美发达国家在早期民主化阶段的政治参与程度。英国在1831年选举制度改革前选民仅有50万，占全国人口（2400万）的2.1%，一直到1869年第二次改革之后，选民人数才接近8%数据来源参见龙天然：《法国大革命时期的议会和大众政治参与——一种政治现代化模式的剖析》表一、表二；刘宗绪主编：《法国大革命二百周年纪念论文集》，北京三联书店1990年版。。美国在1840年选民人数才达到总人口的16%[34]。
二是选票与民意的重要性得到彰显。一些地区的选民政治投票非常踊跃。奉天省奉天府与江苏省江宁县两地的投票率分别达到百分之六十及七十[1](P96]。虽然贿选之风在许多地方盛行，但是从积极方面来看，选票的价值受到了重视，民意的分量至少在形式上是不容忽略的。“各选民则充分地运用法赋权利,自由地投票或弃权,以自己的意志为意志,保留对政治发展的最终决定权,并以选票来表达自己的选择。这都是中国历史上前所未有的新鲜现象。”[28]
三是选举产生的国会政治颇有成效。第一届国会在民国初年短暂存在的半年多时间里，不少议员问政积极，宋教仁案、大借款案、俄蒙协约案、预算案等争执激烈，弹劾、质询案层出不穷，先后迫使国务总理赵秉均、财政总长周学熙辞职。在立法活动中，总共通过各类议案40件统计资料来源参见张玉法：《民国初年的国会（1912-1913）》，《（台北）中央研究院近代史研究所集刊》第13期。，制定出民国宪法草案，展现出一定的立法活力。国会初开的两个月，被后人称为“国会神圣时代”[35]。美国学者Ernest P盰ang认为与中国历史上其他时期相比较，代议制度与独立政党之间竞争性选举在民国初年（1912年～1913年）几乎获得了支配性地位[36]。
最后，需要强调的是，虽然选举舞弊是民主化初期存在的一种普遍现象，“选举的历史实际上只有两个世纪”，但是，“在选举过程中如何防止贿赂和其他不正当的行为已经是而且将仍然是十分重要的问题。”[37]
在承认选举舞弊现象历史必然性的基础上，更重要的是如何在制度层面完善民主选举，同时在实践的层面不断培养选民的政治素养，让选举政治一次比一次更进步。在这方面，发达民主国家的经验值得借鉴。虽然这些国家在民主化早期也曾出现过选举舞弊盛行的情况，但是借助制度手段，在不长的时间里就遏止了舞弊现象恶性发展的趋向。如英国，19世纪相继推行了三次议会改革，通过重新划定选区、解决议席分配不公问题、扩大选举权、采用秘密投票法等方式改革腐败的选举制度，“1852-1853年，议会两次通过议案，宣称贿买和威胁选民均属刑事犯罪”，1883年颁布了《取缔选举舞弊和非法行为令》，“它明文规定禁止贿赂、款待、威胁以及冒名顶替等不正当行为，违者处以罚金和监禁”[38]。所有这些制度改革均有效地减少了英国社会的选举舞弊行为。历史事实表明，随着政治民主化进程的不断深入与选举制度的不断健全，选举舞弊现象是不难得到控制的。
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