日本预付卡法律制度及对我国的借鉴意义

杜晓宇

摘要：中国人民银行于2010年出台《非金融机构支付服务管理办法》，将发行多用途预付卡纳入审批范畴，但是我国目前关于预付卡管理的规范尚不健全。本文对日本2010年出台的《资金结算法》中关于预付卡的定义、登记、发行、保证金、行业自律等制度进行了阐述，结合日本预付卡法律制度的经验，提出了对我国预付卡管理的相关建议。

关键词：第三方支付；预付卡；法律制度

Abstract：In 2010， the Peoples Bank of China （PBC）issued Administrative Measures for the Payment Services Provided by Non-financial Institutions， and it regulates that issue of multi-purpose prepaid card must obtain administrative permit. However，the legal system of prepaid card is not complete in our county. This paper is based on the law of funds settlement in Japan，which issued in 2010，and describes the regulations of definition，issue，registration，industry self-regulation about prepaid card. According to the legal system of prepaid card in Japan， it puts forward some suggestions and considerations to regulate prepaid card in our county.

Key Words：third-party payment，prepaid card，legal system

中图分类号：F830文献标识码：B文章编号：1674-2265（2012）10-0056-04

一、日本预付卡立法情况

在日本，预付卡使用非常广泛。早在1989年，日本就出台了《预付票证管理法》，对预付卡的登记、发行、保证金等内容进行了详细规范。2010年4月，日本出台《资金结算法》，代替了《预付票证管理法》，支付服务协会的职责进一步明确。日本预付卡管理法律体系包括《资金结算法》、《资金结算法实施条例》、《预付卡管理条例》、《金融工作指引·预付卡部分》，其中主要内容由四项制度组成：登记制度、保证金制度、监督制度和支付服务协会自律制度。

（一）定义

日本对预付卡有着严格而明确的定义，日本法律上将具有预付卡性质的券卡统称为“预付手段”或“预付卡”。根据《资金结算法》第三、第四条的规定，预付卡指发行者发行，消费者同意支付对价购买，通过票证、电子或其他方式记载有金额、商品或服务，并能兑付的产品，包括纸质、磁条卡、IC卡等形式。但政府明确的车票、门票、政府或特设的公共福利组织发行的预付卡、政府明确的专为企业内部职工使用而发行的预付卡、正常的商业预付款等不适用预付卡相关法律。

（二）预付卡分类

预付卡按发行和兑现方式分为两大类：单用途预付卡（自家发行型）和多用途预付卡（第三者发行型）。由于两者使用流程的显著差别，法律分别对两者有不同的规定。单用途预付卡是指仅能在发行者处使用的预付卡。多用途预付卡指可以在发行者以外的商品、服务等的提供者处使用的预付卡，消费者使用后，再由发行者和特约商户结算。

（三）登记制度

日本在预付卡发行上，对单用途预付卡实行事后报告制度，对多用途预付卡实行事前登记制度。申报与登记都法定由首相受理（注：实际授权金融厅处理，由于日本特殊的金融监管体制，部分职权金融厅又委托财务省在各地的财务局或支局受理，下文“金融厅”均包含金融厅及其委托的地方财务局）。

1. 单用途预付卡发行。单用途预付卡事后报告制度包括两个部分：第一部分是基准日余额申报制度。即指在计划发行或正在发行预付卡时，若在“基准日”之时（3月31日和9月30日）未使用的余额在法定金额（1000万日元）以上的发行者，必须在该基准日次日之后的两个月内，将发行情况报告金融厅，包括发行人名称、注册资本、住所、高级管理人员、预付卡未使用的余额、预付卡名称、金额、期限、投诉方式、加入支付服务协会的名称等情况。第二部分是对已申报的单用途预付卡发行者，出现前述申报内容变更的，应及时向金融厅报告。单用途预付卡的申报书只要符合基本的格式和内容要求，不需要经过严格的审批。但是，法律规定申报后的单用途预付卡发行人同样有支付保证金、提交业务报告书、随时接受主管机关检查的义务。

2. 多用途预付卡发行。与单用途预付卡发行相比，多用途预付卡的登记制度要严格得多。法律明确规定，多用途预付卡只能由获得金融厅批准的法人发行，其登记制度程序为申请—审查—登记—公开。欲获批准的法人首先须递交申请书。其次，金融厅对申请人资格进行审查。审查是整个登记制度的核心程序。在审查时，遇到以下情况可以拒绝批准：（1）不具备法人资格；（2）提供的商品或服务违反公序良俗原则；（3）申请者欲使用的商号或名称与其他多用途预付卡发行者正在使用的商号或名称相同或相似，有被误认的可能；（4）根据法律规定被取消登记后不满3年的法人；（5）根据相关法律规定被处罚金，执行完毕或刑罚消灭之日起不满3年的法人；（6）负责人中有不符合法律规定任职条件的人；（7）经确认没有足以完成多用途预付卡发行业务的财产基础的法人（全国范围的总资产1亿日元，地区范围的总资产1000万日元）。

法律除了对申请法人的经济实力等的审查外，对负责人行为能力、个人信用和守法情况也给予了明确的规定，这显然是为了更好地维护消费者的权利不受不法分子的侵害。对符合上述要求的法人予以登记，对不符合上述要求的法人不予登记。金融厅将登记文本公开，以便民众在消费之前确认发售者的合法身份。在经过以上四个步骤后，法人才获得发行多用途预付卡的资格。当多用途预付卡发行人登记事项发生变更时，要重新报金融厅登记。预付卡发行资格不是永久性的，发行人可以申请撤销，在一定情况下金融厅也可以行使监督权取消登记。

（四）保证金制度

保证金制度是日本预付卡管理的特色之一。为了减少消费风险，保障预付卡所示债权的实现，法律特设保证金供托制度。所谓预付卡发行保证金的供托，就是依照法律规定，预付卡发行者在基准日之际，所发行的预付卡基准日未使用余额超过法定金额（1000万日元）的，应在该基准日的次日起两个月内将相当于该基准日未使用余额1/2以上的金额作为发行保证金，委托距离主营业所最近的供托所（一般为辖区内的法务局）保管并向金融厅报告。预付卡所有者与预付卡有关的债权在发行保证金范围内优先于其他债权人受清偿。供托作为一种债的担保与质押有类似之处，但也有明显区别，即质押财产归中立机关（地区法务局）占有。

除了供托之外，法律还允许发行者根据规定与第三者签订“保全契约”，约定第三者在必要时代为承担缴付部分或全部保证金的义务，以此方式代替供托。其性质类似于我国民法中的保证责任，签订“保全契约”的第三者必须是银行、信用金库、保险公司、信托公司或其他有供托能力的法定机关。由于“保全契约”涉及到公共利益，缔约人应将契约详细内容告知金融厅。

在发行者或保证人交付保证金之后，如保证金额超过了基准日未使用余额的1/2的，可依法取回全部或部分保证金；如保证金额不足基准日未使用余额的1/2的，应补足缺额部分并报告。保证金可用国债证券、地方债券或其他法定有价证券充抵（不同债券充抵保证金金额的比例不同，为100%—80%）。出现用保证金清偿预付卡债券的主张时，在确认保证金清偿事由（发行人丧失偿还能力等）发生后，应对所有权利人公示（具体程序由地方财务局负责），在一定期间内（60日以上）不主张债权的应视为自动退出债权清偿程序。

（五）监督制度

对预付卡管理的监督职责由金融厅承担。监督权具体体现为报告书审查权、检查权、责令整改权、取消登记权和行政处罚权。预付卡发行人应于基准日次日起两个月内向金融厅提交业务报告书，详述发行额和未使用额等预付卡业务具体情况，金融厅应对报告书进行审查。检查权允许监督主体在法律施行的必要限度内，对预付卡发行者的营业所或事务所有关业务、财产状况、账簿文件或其他物件进行检查，并可以对相关者进行讯问。金融厅发现有侵害预付卡消费者利益的情况发生时，为了保护消费者的利益，在必要的限度内，可以命令发行者采取必要措施改正有关业务方式，改善有关业务的运营状况。金融厅在一定情况下可以取消多用途预付卡发行者的登记，或命令在一定期间内（6个月以内）全部或部分停止预付卡的发行业务。违反预付卡管理法律规定的，可根据相关法律给予行政处罚。

（六）日本支付服务协会的主要职责

日本支付服务协会前身是日本预付卡发行协会，根据《资金结算法》变更为日本支付服务协会。协会旨在促进预付卡行业、支付结算业有关业务规范实施，并保护相关消费者的利益。

《资金结算法》第五章专门对日本支付服务协会的宗旨和工作职责等相关内容作出规定。就预付卡方面而言，协会吸收各类预付卡发行人入会，并开展以下业务：

1. 开展预付卡发行业务时，通过指导、劝告等形式提醒会员遵守相关法律和法令，根据自主规制规则对会员进行自律管理。

2. 在会员发行预付卡时，为了保护消费者的利益，对于其契约内容的规范性及公平合理性进行必要的指导和劝告。

3. 根据《支付结算法》第十三条第三项的规定，对于预付卡票面表示事项，如预付卡名称、发行人姓名或商号、住所或营业所、预付卡额度、使用期限、余额查询方式、投诉电话等，在协会进行公示。

4. 解决消费者针对会员发行的预付卡的投诉。

5. 预付卡发行人可以经由协会向财务局报送通知报告。

6. 为发行人提供预付卡审批咨询和服务。

7. 向预付卡发行人、消费者宣传或提供其他必要的信息和服务。

其中，解决投诉是协会的重要职能。2010年7月1日—2011年6月30日，日本支付服务协会共处理消费者预付卡咨询656起，正式投诉2起。协会根据预付卡消费者对于会员的投诉，通过沟通交流的方式，一方面给予投诉人必要的建议，另一方面在调查事实真相的同时将投诉内容通知该会员发行者，以寻求事件纠纷的迅速处理和解决。协会根据调查结果依法作出的决定，会员没有正当的理由不能拒绝执行。协会在事件解决后应将投诉及其解决结果告知所有会员。支付服务协会是具有一定强制约束力的自律组织。

日本支付服务协会在预付卡体系中，扮演着极为重要的角色，它成为预付卡发行企业、金融厅、消费者之间的桥梁。为预付卡发行企业审批提供咨询和服务，递交相关通知及报告；加强自律管理，传递监管信息；扮演消费者纠纷解决中间人的角色，具有中立性和协调性。

此外，《资金结算法》还对预付卡票面记载事项，预付卡企业分立合并、市场退出、清算程序，预付卡赎回手续等问题予以规定。

二、日本预付卡相关法律对我国的借鉴意义

2006年以前，我国预付卡行业一直处于“灰色地带”，被视为“代币票券”，2001年国务院纠风办、国家经贸委、中国人民银行曾联合下发《关于严禁发放使用各种代币券（卡）的紧急通知》，叫停预付卡的发行。2006年，《中国人民银行办公厅关于购物返券有关问题的意见》（银办函[2006]39号）将“代币票券”定义为在一定范围内强制使用代替人民币流通的票券。商业企业发行的购物券（卡）属于债权凭证，是商家的一种促销手段，不属于法律禁止的代币券（卡）的范畴。商务部、国家纠风办在后续规定中都遵从了这一解释，将预付卡身份扶正，摆脱了非法的困扰。此后，预付卡行业快速发展，中国人民银行2010年出台《非金融机构支付服务管理办法》，将发行多用途预付卡企业纳入审批范畴，截至2012年7月20日，共向119家企业发放了含预付卡发行业务的《支付业务许可证》。

但是，目前我国预付卡管理专项配套立法仍然欠缺，日本相关立法对我国有以下借鉴意义：

（一）出台预付卡专项管理规范，并提升其立法层级

截至目前，针对预付卡管理层级最高的规范仅是国务院办公厅转发的《关于规范商业预付卡管理的意见》，但是其内容较为简单，操作性不强。

《中国人民银行支付机构预付卡业务管理办法》①出台在即，但由于其法律层级仅为规范性文件，在预付卡机构审批条件、备付金及孳息归属、预付卡机构市场退出、备付金的别除权、行政处罚上限等方面立法上均存在困难。

在日本，对于预付卡的管理，有专项的法律、行政法规。鉴于预付卡的特殊性，我国应当尽快出台《非金融机构支付服务管理条例》，提升预付卡管理的立法层级，加强对预付卡企业的管理力度，对前述问题作出更合理的规定。

（二）加强对预付卡信息的公示

日本《资金结算法》第八条、第十三条、第二十条对预付卡的发行、变更、卡面表示事项、退出需公示的内容均作出规定。预付卡的发行、变更和退出要在日本金融厅公示，预付卡的卡面记载事项要在日本支付服务协会公示。消费者可以通过官方网站，查询了解预付卡相关信息。

通过公示制度，消费者可以全面了解预付卡企业及其发行的预付卡信息，知晓合法的预付卡发行企业及信息。建议我国建立预付卡公示制度，将合法的预付卡发行方、备付金情况、余额查询方式、投诉渠道等相关信息通过中国支付清算协会网站进行公示，便于消费者了解合法的预付卡信息，更好地保护消费者的合法权益。

（三）研究设立预付卡保证金制度

在预付卡备付金管制方面，名义上我国比日本更加严格。我国规定预付卡发行企业收取的备付金不属于预付卡企业财产，不得挪用。但是备付金管理的规定实施起来有一定的难度。由于备付金专用存款账户仍属于预付卡企业，银行对该账户内的资金流向控制力有限，除非企业将预付卡受理系统与银行对接或者为每张预付卡单独开立一个支付结算账户，禁止企业主动划转账户资金，仅能靠特约商户发起贷记业务支付账户内资金，否则，备付金仍存在被挪用的风险。此外，目前的备付金管理政策无法解决预付卡发行企业备付金被司法机构查询、冻结、扣划的问题。

按照目前预付卡管理的思路，我国拟从预付卡备付金利息中计提10%作为备付金的风险准备金，按此方法计算预付卡备付金的保证金最多不过为备付金的5‰左右，这一金额难以覆盖备付金损失的风险。既然我国规定备付金不属于企业所有，可以考虑将部分备付金交由第三方作为保证金，企业只要一直在发行预付卡，其备付金是滚动增加的，定期将一定的备付金缴存第三方机构并不会影响其日常结算。为此可以参考日本立法，研究在第三方机构设立专门的托管账户，规定预付卡发行企业每年6月和12月末备付金余额超过100万元的，其中1/2上交托管，或者由银行、保险公司为预付卡企业做出相同额度的担保。同时适当放宽对备付金的使用限制，增加预付卡企业的盈利空间，将备付金管理的“堵”变为“导”，使得预付卡回归到通过预存资金促进销售和消费、提高消费者忠诚度、加快结算速度、掌握顾客消费习惯并改善销售的功能。

（四）加强行业自律组织对预付卡的自律管理

在预付卡管理方面，日本支付服务协会发挥着重要作用。我国可以参照日本模式，建议预付卡行业的自律组织——中国支付清算协会，加强对预付卡发行企业的自律管理，监督预付卡企业执行法律法规，负责预付卡信息公示及统计，对预付卡企业风险情况进行评估及认证，处理预付卡消费者投诉并保证处理意见得到有效实施。

（五）完善预付卡发行机构市场退出程序

预付卡企业作为市场主体，存在主动关闭或由于经营不善等原因而市场退出的可能。2010年4月—2012年2月，日本金融厅公示已经有159家预付卡企业终止预付卡业务。由于预付卡企业的特殊性，应当建立相关制度保证其正常的市场退出。

我国可以在设立预付卡保证金的基础上，明确预付卡企业的市场退出机制。预付卡企业的市场退出应当由其自身负责，但相关信息需要公示。预付卡企业因经营不善而破产的，备付金应当明确规定不属于预付卡企业破产财产，保证金及备付金应按照规定程序清退，以将不稳定因素降至最低。

注：

①该办法已于2012年9月27日发布。

参考文献：

[1]段宝玫，徐玲，郑碧.预付式消费卡域外立法考察及启示[J].社会与法制，2010，（2）.

[2]刘迎霜.商业预付卡的法律规制研究[J].法商研究，2012，（2）.

[3]郑祺.日美预付卡法律规制综述——兼析我国预付卡规制现状与前景[DB/OL].法律图书馆网http：//www.law-lib.com.

[4]日本支付服务协会.日本资金结算法[DB/OL].日本支付服务协会网站http：//www.s-kessai.jp/.

（责任编辑 耿 欣；校对 GX）