制度公平：非传统安全的政治基石

李四林

摘要：随着全球化进程的加快和经济社会的迅速发展，非传统安全问题日益凸显，严重威胁着国家的稳定与发展。本文拟从制度公平的视角探讨“非传统安全”政治保障的新范式。在梳理非传统安全的理论内涵，并充分认识到制度公平对于非传统安全的价值意义的基础上，以农民为主体分析非传统安全领域制度公平失衡的表现及成因，力求进一步完善我国非传统安全的政治保障机制。

关键词：非传统安全；制度公平；政治保障

中图分类号：D035.29 文献标识码：A 文章编号：1004-0544（2012）11-0173-05

“非传统安全”（Non-traditional Security）这一名词源于20世纪90年代，也被西方学者称为“非常规安全”（Unconventional Security）、“非传统威胁”（Non-traditionalThreats）、“新安全”（New Seeurity）等。随着全球化和各国经济、社会进一步的发展，国家安全已不仅仅表现为以军事安全、政治安全为主的传统安全，而是涉及国家制度、经济、环境、生态、资源、网络和信息等各个领域，这一类型的安全都属于“非传统安全”范畴。

非传统安全是针对冷战后安全领域出现的新现象和新问题，主要指在经济、文化、科技、社会、生态环境等与民生紧密相关的领域，并非由以往传统安全下的政治和军事因素所引起的，又能够给国家安全造成实质性影响的安全因素。

传统安全主要基于国家实力，特别是军事力量来维护；而非传统安全则不同，它主要基于制度规则来维护。先天禀赋的差异固然重要，但是后天发展环境，特别是制度环境对非传统安全更具有实质性的影响。在所有群体中，农民群体是一个弱势群体，是社会改革成本的最终承担者，往往也是制度不公平的最终受害者，是社会非传统安全领域中最重要的因素。一个公平正义的制度才是维护非传统安全的根本保障。

一、制度公平对于非传统安全的价值分析

制度公平指的是制度的设计能最大限度地体现时代所要求的社会公平，即社会资源在不同个体之间的合理分配：并满足权利公平、规则公平、效率公平、分配公平四项原则。邓小平同志曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”这里所说的制度好即制度公平。一个社会的发展进步与规范人们行为的体系化规则密不可分，而其中起关键性作用的规则体系就是制度。制度具有稳定性和指引性，可以避免政令朝令夕改的弊端，使人们容易适从。制度是社会公平正义的根本保证，公平正义是非传统安全得以保障的重要前提。由此可知，制度公平是非传统安全的根本保障。主要表现在以下三个方面。

（一）制度公平是社会成员形成共同价值观念的基础

共同价值观是维系社会生存和发展的精神支柱。对社会成员具有导向、凝聚、约束和激励的作用。对于一个社会来说，如果缺乏共同的价值观念，社会成员之间必然会相互猜忌，从而导致社会的动荡不安。实现社会安定有序的途径很多，例如政治专制或思想控制等，但更好的选择是使人们自发地对社会秩序达成共识，从而实现社会的安定有序。公平的制度有利于规范人们的利益表达和博弈机制，使人们在处理其利益关系时达成一定的共识。这种共识会使人们主动维护和遵守一定的秩序，在不损害他人利益的基础上追求自身利益的最大化。这正是国家社会得以安定的重要前提。

（二）制度公平是促进可持续发展的行为准则

首先，公平的制度可以约束人们不利于可持续发展的行为。通过制度对人的行为的约束，告诉每个当事者其他人可能的行为，因而他就可以相应采取行动。从而有助于人们消除行为的不确定性，形成合理的预期；其次，公平的制度能保证社会收益的“最大化”。一个社会内，各种利益冲突不可避免。制度的监督、强制执行等功能，可以协调个人利益、他人利益与社会利益的关系。从而实现社会利益最大化，促进社会的可持续发展；再次，制度公平为实现合作创造条件，提高效率。制度为人们在广泛的社会分工中提供了一个合作的基本框架，把阻碍合作的因素减少到最低限度，不合作行为带来的低效得以消除。效率的提高在一定程度上也有利于可持续发展。

（三）制度公平是构建社会主义和谐社会的有力保障

首先，公平的制度可以协调社会利益关系。制度公平强调制度规范要以民主为基础，以最广大人民群众的根本利益为出发点。随着经济社会的飞速发展，社会利益关系日渐复杂。只有从体制和政策上重视和维护弱势群体的现实利益，才能缓解两极分化的现状，使社会利益关系更加和谐；其次，公平的制度有利于保障社会的安定有序。社会主义和谐社会是一个安定有序的社会。良好的秩序需要有良好的制度环境，制度公平是社会安定有序的根本保障。作为一种制度安排，公平可以激励和保护个人的正当利益，抑制和打击非法利益，从而形成良好的利益格局，为个人和社会的和谐发展创造有利条件；再次，公平的制度有利于激发社会活力。公平的社会制度为社会成员提供基本的生活保障和公平的竞争与发展环境，充分尊重社会成员的生存权和发展权。一旦人们的意志受到尊重，利益得到保障，成为社会和自身的主宰者，他们的主体性就会得到充分发挥，他们的积极性和创造力就会成为构建和谐社会的巨大源泉。

在社会转型的关键时期，我们能否不断地完善和夯实社会公平的制度基础，是中国社会未来20年内，能否达到更加安全、更加和谐、更加稳定的关键。只有实现制度的公平设计，才能最大限度地实现公平正义，强化对非传统安全的政治保障，从而维护社会的公平和国家的稳定。

二、我国在非传统安全领域制度显失公平的表现及成因

我国目前出现的不公平现象和由此引发的非传统安全问题，根源在于公平制度不够完善，不足以制止不公平行为和培育公平的社会环境。

（一）制度显失公平表现

涉农问题在我国非传统安全领域中占有重要地位。我国是农业大国，农民却因社会公平的缺失而处于弱势地位。其主要原因在于城乡二元结构及其相关制度等因公平失衡而无法有效保障其合法权益。这一庞大群体的合法权益若得不到有效保障，将对我国非传统安全构成严重的威胁。笔者以制度公平的四项原则为视角，以农民为主体，简要分析现阶段我国非传统安全领域制度显失公平的现象。

1.权利不公平。权利公平是制度公平的核心与起点。在当今社会，权利是人们追求利益和表达诉求的最基本、最直接的工具和方法。从权利的本源上说，权利的出发点和落脚点就是人们利益和诉求的满足即需要的满足。当然，在一定的社会制度结构中。人们并不能完全享有他们的应得权利，因此我们不必追求绝对的公平。但一种公平合理的制度应顾及不同群体的要求。这种要求权应该与其紧迫程度成比例。公平正义就是要实现要求权与满足之间的比例平等。权利公平意味着社会成员平等地享有生存权和发展权，包括政治、经济、文化、社会以及生态权益等，并都能得到国家法律制度的尊重和保障。权利公平要求无论是何种职业何种职位，公民的生存权和发展权都是平等的。这是社会公平的基础。

农民权利缺位的根源之一在于带有歧视性的城乡二元户籍制度。近年来，全国各地陆续开始了户籍制度改革，但对于大多数农民来说，要想争取平等的国民待遇，还任重道远。户籍制度将城乡分割开来的直接后果就是限制了农民到收益率相对高的城市就业的权利，阻碍了农民收入的增长，使农民的生存权和发展权受到不同程度的威胁。二元分割体制使得农民与市民的差距不仅仅表现在货币收入方面，还表现在非货币性的差距，即农民无权享受国家为市民提供的各种公共服务和福利待遇。如医疗卫生条件、社会保障、教育就业以及其他待遇等。处于弱势地位的农民工不能与城市职工同工同酬，不能享受城市职工的社会保障、福利待遇等。随迁子女也不能普遍享有城市子女所具有的受较好教育的权利。农民与市民之间在就业权利、社会保障权利、教育权利等方面的不平等，使农民难以改变“二等公民”的地位，发展机会狭窄。

2.规则不公平。规则公平与过程公平密切相关。为社会公平提供制度保障。规则，一般指由群众共同制定和公认或由代表人统一制定并通过的，由群体里的所有成员一起遵守的条例和章程。规则具有普遍性，并有引导社会运行的作用。社会主体参与社会活动，要求规则必须是公平的，且具有合理性和统一性的特征，有利于人们对社会成果的共享。它不仅要求规则自身的内容体现其公平性。也要求在规则面前必须人人平等，不因身份地位的不同而有所差别。

以教育为例。教育公平包括两个层面的内容：一方面是社会层面的规则公平，另一方面是个人层面的能力公平。其中，规则公平受到更为广泛的关注。主要表现在两方面：一是二元分割的教育制度。这种教育制度将城市教育和农村教育严格区别开来。教育资源配置就是典型例证。政府有限的教育经费向城市及其重点学校倾斜，而农村办学经费则由县、乡镇和村支付。城乡之间经济发展水平的差异必然造成教育资源分配的严重失衡。同时，农民工随迁子女进入城市学校遇到重重困难也是不合理的户籍制度在教育领域的折射；二是高校录取规则。我国高校在录取学生时，不是按考生数量平均分配录取数额，而是以分省定额录取的方式优先照顾城市考生的需求。由此造成考生录取分数线差异较大，农村学生的录取机会大大降低。

3.效率不公平。在市场经济条件下。制度公平要以效率为前提和基础。效率的本质要求是人的创造性、人的能力的使用和发挥，而公平则是人的能力和创造性的培养、激励、发挥的条件和保障。即效率与公平是一对矛盾体，是相互依存的。一方面，效率决定公平，效率的水平决定公平的程度。没有效率的公平只是低水平的公平。另一方面。效率又来源于公平，没有公平，效率就无从谈起。效率公平成为市场经济新的公平观念。其实质，就是竞争公平和发展公平。效率公平必须以制度公平作为保障，非公平的制度会导致效率的不公平。

以农产品价格管制为例。著名经济学家萨缪尔森等学者认为：大多数市场经济中，价格管制是不受欢迎的。因为价格管制在实施之初可能对需要帮助的某一市场主体有利，但最终势必被造成的效率损失所抵消。2005年，我国开始施行粮食最低收购价格政策，这一政策在一定程度上起到了稳定粮食生产、支持市场粮价、增加农民收入等作用，但也存在不少负面影响。问题的根源即是由价格管制造成的非效率性。一方面，在我国全面开放粮食收购市场的背景下，粮食收购主体呈现多元化特征。但是我国国有购销企业的主渠道地位并未改变。在粮食收购过程中，中储粮用最低收购价来收购农民粮食，形成对粮食价格和粮食市场的垄断，从而造成了非公平性的竞争。另一方面，粮食最低收购价格在一定程度上保护了低效农民的利益，延缓了低效农民的破产。但同时也破坏了农业市场优胜劣汰的规律，为其他高效农民创造了不公平的发展环境，形成了农业市场效率的磨损。

4.分配不公平

分配公平也可视为结果公平，它是衡量制度公平的直接依据，也是社会公平的最终归宿。分配公平，主要指每个竞争参与者都能获得与其劳动或贡献相对应的物质利益：弱势群体通过社会援助能保障基本生活所需和基本权利的实现。分配的公平正义必须通过具体的法律制度才能得以确定和巩固下来。目前，我国社会出现的分配不公现象与转型时期公正制度的缺失有关。主要表现在以下三个方面：

首先，城乡二元经济制度存在缺陷。从总体上来说，国家对农村社会发展的支出极其有限，取远大于予。几十年来，国家把基础设施建设资金绝大部分用于城市，政府在农村基础设施建设，如农村道路建设、农村电网建设等方面则依然缺位：其次，农村土地产权制度不合理。农民只是拥有所承包土地的使用权或经营权，不拥有转让、抵押等处置权及相应的收益权，这种土地产权制度引发了诸多问题，如农户生产经营行为的短期化，地方政府批地过程中权钱交易等不规范行为，土地转非农用地补偿办法不尽合理等。这些问题严重损害了农民的土地权益，导致居民收入差距扩大：再次，社会保障制度不完善。我国社会保障覆盖面窄，主要集中在城镇地区，农村居民基本没有或只能享受部分社会保障。相比城镇社会保障制度，我国农村社会保障制度建立时间晚、发展基础弱、保障项目不全，与城镇社会保障制度在保障内容、覆盖面和待遇水平方面均有较大差距。

（二）成因分析

1.国家发展战略的选择导致社会公平失衡。1958年人民公社建立，中国正式进入城乡二元结构体制。这一体制源于中国政府优先发展重工业和城市的战略选择。建国初期，我国人口多、底子薄、可利用外资十分有限。经济实力和工业发展水平都十分落后。为了加快工业化的步伐，尽快改变国民经济落后的面貌，优先发展重工业是我国的必然选择。随后，工业化资本积累模式的选择至关重要。发展经济学理论认为，工业化是分阶段的，在不同的阶段，工农关系和城乡关系是不同的。工业化起步阶段，农业支持工业，农村支持城市。从现实状况来说，不同于西方国家轻工业的发展为重工业发展积累了大量的原始资本，我国在建国初期启动大规模的重工业建设，资金不足是最大障碍。结合苏联经验和我国国情。资金积累选择了以工农业产品价格“剪刀差”的形式进行。人民公社建立后，政府在公社专门设立财政机构如农业银行等，以将农业剩余全部收归国有。农业成为重工业发展原始积累的来源。同时，户籍制度和迁出迁入等人口登记制度以法律形式严格限制农民进入城市，使得城乡分离的“二元模式”在我国根深蒂固。这无疑是将本就该由全民承担的社会发展成本转嫁给了农村和农民，农民为经济社会发展做出了巨大牺牲。

2.政府政策制定的过程导致社会公平失衡。随着民主化进程的加速，公民参与公共政策的制定已经成为一种普遍性和广泛性的行为。然而在公共政策制定过程中，仍然存在一些不利于政策的公平与公正的问题。这些问题主要表现在：第一，官本位思想仍有残余。传统的行政思想认为，政府是全能的，官员拥有至高无上的权威。公民必须被动地服从政府的决策和制度。一些政府对公民的参与意见置若罔闻，或是变公民参与为其缓和冲突的手段，使公民参与流于形式，政府依然在政策制定过程中居于主导地位。更有甚者，政府可能为了维护其权威，而抵触甚至打压公众参与者；第二，公共政策制定部门化。公共政策应以公平正义为价值理念，为公众谋福利。然而，政府部门作为公共政策运行主体的权力机构。并非只代表纯粹的公共利益。公共选择理论认为，每个人都是利己主义者，政府与市场主体一样，行为动机都是追求自身利益的最大化。在制定政策的过程中，政府部门往往会利用自身的权力，偏向对自身有利的政策而偏离公共利益，作为弱势群体的农民的利益则极易被忽视；第三，公众参与组织化程度低。在现实生活中。公众参与政治活动的行为是以各种组织为载体进行的。但是，由于计划经济时代历史遗留问题，当前我国的公民组织行政化色彩浓厚，成为政府的附属物而丧失其独立性。少数民间组织发展极不成熟，对政策制定过程的影响力较弱。农民还缺乏维护自身权力的组织，村民自治组织也不能充分发挥其作用。政策制定过程中的这一系列问题必然导致涉农政策的公平缺失。

3.国家与社会、政府与公民关系不明导致社会公平失衡。国家与社会、政府与公民建立和谐关系是社会和谐的重要基础。我国现代化的进程是在国家（政府）主导下推进的，这是其典型特征。长期以来，中国国家与社会，政府与公民的关系一直没有厘清。国家严格控制社会，使得社会自身缺失发展的活力，严重依赖国家。政府与公民的关系是单向度的集权形式，上层发号施令，下级执行，缺乏良性互动。国家在其发展中会产生一定的社会成本，这一社会成本必需有一个承担者。在我国，农民成为社会成本的承担主体。这一现象的产生有着深刻的历史背景。一方面，我国农民群体人数众多，将庞大的社会成本均摊到农民个人身上。其压力就大大减小。与其他群体相比，农民更加具备承担社会成本的条件；另一方面，建国初期，传统官僚体制影响下的政府与公民之间的关系是简单的命令与服从关系。政府习惯于自己主导发号施令，拥有生产、生活资料的分配权和生产、消费的计划权。公民政治主体意识不强，对政府保持高度的依赖性，习惯地处于被动状态，随时接受政府对自己的调配。在农村人民公社经济盛行之期，农民从人身、生产到消费都极端依赖公社。此背景下，农民对国家（政府）的命令只能被动服从。由此，国家与社会、政府与公民单向的统御关系必然导致社会公平的缺失。

三、完善非传统安全的政治保障机制

公平制度是非传统安全保障的一种新范式，可从宪法秩序、竞争法律制度、信用体系的非正式制度和公平的制度运行机制等方面来保障非传统安全。

（一）宪法秩序的完善

公平和秩序是社会进程得以平稳有序进行的基础。宪法是“法律之法”，是一切法律体系的根本规范。公平与秩序必将作为核心价值内含于宪法之中。宪法的根本目的是保障公民的权利和自由，坚决遏制各种不平等、不公平，不合理的现象发生，从而实现社会公平的最大化。促进经济社会的发展进步。不体现公平的法律是毫无意义的。公平作为一种价值观念，只有以法律的形式表现出来。才能得以实现和维护。没有法律规范所表达的公平是难以成为现实的。因此，只有建立公平的宪法秩序，并使之为其他法律制度提供公平的法律准绳，才能使政府和公民都依据理性的既定规则行事，从而在有效降低非传统安全的威胁。目前，我国宪法秩序存在诸多问题，在一定程度上影响着社会的安定。完善公平的宪法秩序，是改善这一现状的根本途径。

（二）竞争法律制度

社会主义和谐社会所要求的公平正义，其首要的内容，就是竞争机会公平。即在竞争过程中，市场活动主体都享有平等的权利，履行平等的义务，不因主体间的差别而存在特权现象。机会平等有利于人们充分发挥自身潜能，并调动全社会的积极性和创造性，保障社会的公平正义和稳定发展。

完善竞争法律制度，首要任务是确立我国竞争法律制度的价值取向。必须正确处理好效率与公平的关系，二者不可偏废其一。如此才能使市场主体在平等的条件下竞争，以激发并保持持久的效率；其次要使每个公民受教育机会和就业机会受到制度上的保障。建立均衡发展的教育制度，坚持个人入学机会均等和教育资源公平配置的原则，大力扶持农村教育，缩小城乡教育机会的差距。重视劳动力市场的法制化建设，杜绝就业领域中的歧视和不公平现象；再次，完善社会保障制度。加大力度解决医疗、养老保险等问题。切实保障全民特别是弱势群体的权益。最后，建立健全市场竞争机制。限制不正当竞争行为，营造公平的市场经济竞争环境。尽可能地确保每一个人都有一个平等竞争的环境，最大限度地发挥自己的才能。

（三）信用体系的非正式制度

制度是约束人们行为及其相互关系的一套行为规则，包括正式制度和非正式制度。在经济社会的发展过程中，正式制度已经形成一种强制性的约束力，而非正式制度则通过道德层面的约束与正式制度相互影响相互作用，共同构成经济社会运行的重要保障。加强信用体系的非制度建设有利于促进社会的公平正义，缓解非传统安全威胁。

基于信用体系的非正式制度建设可从以下三个途径着手：首先要加强意识形态建设。意识形态在非正式制度中居于核心地位。坚决抵制等级观念、官本位思想、特权观念等非社会主义价值观的蔓延，加强对公平、正义、民主等社会主义核心价值体系的教育和学习；其次要充分利用媒体的舆论导向作用。大众传媒具有观念传播的舆论导向功能，是进行公民道德教育的重要途径。媒体应坚持公平正义、民主平等的理念反映社会现实，促进社会道德体系的不断完善；再次要强化正式制度的支撑作用。非正式制度作用的发挥有赖于正式制度的支撑。只有将信用缺失行为纳入制度和法律的管辖范围，才能进一步杜绝有损公平正义的行为发生。

（四）健全保障公平的制度运行机制

通常情况下，人们比较重视制度本身（立法、机构、人员、资源、政策）的建设，忽视制度运行机制，而制度实施效果是由两者共同作用的结果。公平制度的有效实施离不开健全的运行机制。否则，制度目标便将难以实现或出现偏离。保障公平的社会运行机制包括民主参与机制、诉求反应机制、整合协调机制、评估调整机制等。

1.民主参与机制的健全。健全民主参与机制，明确公民参与的各项权利与义务，使包括贫弱群体在内的全体人民拥有平等的知情权、结社权、听证权等涉及民主参与的权利。这些权利是民主参与的提前和基础。同时。允许公民组织通过舆论组织、信息沟通等方式参与决策。从而确保更多的公民拥有直接表达自己意见和建议的机会，维护社会公正。

2.诉求反应机制的健全。亦可称为“诉求-反应”机制。前者是就制度的目标群体而言的，后者是就制度的决策与实施主体而言的。目前，我国民主参与机制尚不成熟，建立诉求反应机制就显得更为重要。因为贫弱群体的诉求如果得不到及时的表达与积极的应对，这一群体就会积压怨恨情绪，这种情绪在一定情形下还有可能不断扩散、蔓延，从而对社会稳定产生消极影响。

3.整合协调机制的健全。在制度的实施过程中，对其进行有效的整合协调可以保障其公平性的发挥。如社会救助制度与社会互助制度的服务对象存在着一定的重合。在合理配置社会福利资源的过程中，两者的服务对象必须进行相应的调整。同一制度在实施过程中也需要进行整合协调。例如，我国社会互助制度的实施主体十分广泛，既有政府部门，也有非政府部门和个人。在其实施过程中，各主体之间如果缺乏一定的整合与协调，工作中就可能出现种种问题。

4.评估调整机制的健全。经济社会的发展必然会对各种制度提出新的需求。这就要求对制度设计、实施效果、存在的问题及其原因进行分析，从而得到科学客观的反馈信息。然后根据实际需要对制度的目标群体或服务对象及制度本身进行动态的调整，使之更好地发挥保障社会公平公正的作用。

四、结语

不同于以往非传统安全研究聚焦于纯理论的概念，非传统安全治理关注的重点是构建制度公平，它是一种政策价值和政策目的导向的理论。尽管它在理论上尚不够成熟，在经验研究上还没有完全走出前人的理论实践，但经过系统分析已经初步证明了制度公平是保障非传统安全的一种新的观念和新的实践。本文从制度层面出发，通过对宪法秩序、竞争法律制度、信用体系的非正式制度以及公平的制度运行机制等方面进行完善，探索出一种更有效的非传统安全保障模式。笔者认为。构建制度保障理论不仅是当代国际安全研究中一种新的研究方法和模式，也是中国非传统安全治理模式与非传统安全能力建设的一种可借鉴的理论范式。

责任编辑 王友海