环境行政决策机制探析

鞠昌华

摘要：本文辨析了我国不同历史阶段的行政首长意志以及技术与民主决策三种不同环境行政决策机制，分析了环境行政决策的技术和民主机制各自的理论基础，并指出技术和民主等不同决策机制的优势和劣势。提出当前我国环境群体性事件频发，有必要以技术决策抵制行政首长意志决策，以民主决策抵制利益集团绑架公众。

关键词：环境；决策机制；技术；民主

中图分类号：C934 文献标识码：A 文章编号：1004-0544（2012）11-0163-04

一、环境行政决策机制

环境行政决策中常见的决策机制包括行政首长意志决策机制以及技术决策机制与民主决策机制。其中，环境行政决策的行政首长意志决策机制是环境管理未能科学规范前常见的决策机制，它主要表现为环境行政决策由国家或地区行政首长依据其自身的认知和价值判断进行决策。这一类决策行为会因为行政首长的个人喜好而具有明显的个人色彩，甚至具有相当的随意性。由于过去我国更多强调“服务大局”，强调“一切以经济建设为中心”，行政首长的个人价值判断多数基于社会经济的发展需求。而使得环境行政决策行为为社会经济利益所左右。这造成相当一段时期，环境利益让位于社会经济利益。很多地区在经济发展起来的同时生态破坏，环境质量恶化，造成沙尘暴、泥石流、酸雨等现象频发。

随着环境污染日益加剧，环境问题的日益凸显，我国专门环境管理的要求越加迫切。1973年，国务院召开第一次全国环境保护会议，首次设立了专门环境保护工作机构——国务院环境保护领导小组办公室，1982年由国家城市建设总局、国家建筑工程总局、国家测绘总局和国家基本建设委员会的部分机构与国务院环境保护领导小组办公室合并，成立城乡建设环境保护部，1988年城乡建设环境保护部撤销。改名为建设部，其中的环境保护部门分出来成立国家环境保护局。升格为国家直属局。与此同时，1979年首次通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》，此后，又出台了一系列相关专门环境保护法律法规。随着专门环保行政主管部门的成立和相关法律法规的相继颁布，环境管理行为的逐步规范化。此阶段开始，我国环境行政决策多采用技术决策机制，主要表现为大批环境科学技术与管理的专业技术人员进入环境行政管理机构，他们依据专业知识做出专业判断，并以此为基础做出决策。而伴随着我国社会主义民主的发展。民主机制也逐渐被引入到环境行政决策行为中，成为重要的补充机制。主要表现为在环境行政决策过程中引入社会公众参与进来，将环境行为可能的环境影响告知相关公众，并由公众给出其支持或反对的意见，在此基础上做出环境行政决策。

环境行政决策的技术和民主机制都有其各自的理论基础以支持其正当性或合理性。以下就尝试将环境行政决策的技术和民主机制的理论依据进行分析。

（一）环境行政决策的技术机制

理论基础：专家治国论。专家治国论是现代社会政府治理社会的基本指导理念之一。二战之后政府社会公共事务日益复杂。社会决策日益专业化。政府也引入越来越多的专业人士进入相关专业管理机构，以保障其决策的科学性和效率。专家治国理论认为，在当代，技术成为社会的主宰，其它要素都成为技术的附属物。因此。技术的逻辑决定了经济、政治的逻辑，也决定了专家在经济、政治领域的权力。进而认为。知识分子在社会事务中担负着日益重要的社会作用，对于政府政策的科学化、合理化具有重要的推动作用，知识分子对于社会发展。尤其是对于政府管理社会方面具有重大的指导和影响作用，甚至有时专家们的意见和建议对于政府政策的形成具有决定性的作用。专家治国论强调政治统治应该按照专业技术管理的模式来进行，科学的管理比民主更有效率，甚至认为，现代社会的失控和危机的根本原因在于技术装备的不足和社会管理制度的不完善。因而该理论强调要通过纯粹工艺的途径，依靠各种技术革命，通过科学的管理来克服和消除危机。

环境政策不仅反映自然生态规律和社会经济规律，还反映人与自然相互作用的规律。环境保护是一项具有较强专业性的技术与管理工作，旨在解决环境问题、为环境工作服务的环境政策必须建立在科学理论和科学技术的基础上。环境行政决策需要处理复杂的专业技术问题，并在此基础上做出专业判断，进而做出专业的决策。因此，环境行政决策的科学性有赖于决策者较强的技术背景支持。这一决策过程表现为首先将面临的环境问题转化为技术问题，交由相关专业技术人员依据其专业知识提出该技术问题的方案和意见，再交决策者做出最终决策，这就表现为环境管理的技术决策机制。

（二）环境行政决策的民主机制

理论基础：一是环境公共财产理论。1969年，美国学者萨克斯提出“环境公共财产论”。指出空气、水、阳光等是人类生活所必需的环境要素。当这些环境要素受到严重污染和破坏。以致威胁到人类正常生活时，就不应再视其为“自有财产”，就其自然属性和对人类的极端重要性来说，应该是全体国民的“共享资源”。是全体国民的“公共财产”。二是公民环境权理论。1970年日本律师仁藤一、池尾隆良首倡将各种有关环境的权利称为“环境权”。并指出：“为了保护环境不受破坏，我们有支配环境和享受良好环境的权利；基于此项权利，对于那些污染环境、妨害或将要妨害我们的舒适生活的作为，我们享有请求排除妨害以及请求预防此种妨害的权利。”1972年的《联合国人类环境会议宣言》明确提出：“人类有权在能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和良好生活条件的基本权利”。环境权的确立，为公众参与环境管理及其相关事务提供权利基础。三是民主政治理论。民主政治是在承认人的自利性和人类利益多元、人格地位平等的前提下，遵循少数服从多数并保护少数的原则，根据一系列程序化的制度缓和利益冲突。并由此提供一种较为文明的机制。民主政治的实质，就是公民力争在公共决策中实现更多的平等参与。它通过公众对环境政策法律制定的具体参与，体现环境立法中的民主和民主指导下的集中。从而制定出符合公众意愿和实际情况的政治和法律。由于环境利益本身的特性，它既是个人的私益，也是社会公众的公益，它更需要公众的积极参与，以制定出科学的环境政策和法律，更好地保护整个生态环境，保护好每个公民的自身权益。四是自主治理理论。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆教授在研究公共池塘资源的治理方式时，提出了“自主组织和自主治理”的方案：一群相互依赖的当事人，通过自主地制定规则、实施规则并成功地进行了监督。完成了自我组织与自我治理，使公共池塘资源得到了可持续的利用。该理论倡导利用公民社会的“自组织网络”。通过社群性的认同，建立相应的规则制定和修正机制、规则执行机制、规则监督和制裁机制以及冲突调解和解决机制。并由相应的机构加以实行。

环境保护是一项涉及千家万户，直接影响广大人民群众切身利益的管理工作，需要面对与此相关的各利益方。并在此基础上做出判断，进而做出符合广大人民群众利益的决策，表现为环境管理的民主决策机制。因此。环境行政决策的合理性有赖于决策过程中各利益方广泛深入的讨论和协调。这一决策过程表现为首先将面临的环境问题凝练。通过召开座谈会、听证会以及媒体舆论等方式提交各利益方讨论，将讨论成果交有决策权的地方或国家行政机关或其环境行政机关形成决策。对于影响巨大的甚至交地方或国家权力机关。即各级人大代表大会进行表决，进而形成最终决策。

二、环境行政技术和民主决策机制的比较分析

环境行政决策行为的技术和民主不同决策机制选择各有其优势和劣势。以下就尝试将各种不同选择的优劣势进行分析。

（一）技术决策机制的优劣势

1.技术决策机制的优势。（1）技术决策机制的科学性。环境行政决策的技术决策机制有利于基于专业知识进行科学分析，进而做出科学的判断和决策。可以保证决策机构在充分了解规划或项目涉及环境保护问题的任何细节的基础上，全面、正确分析相应环境问题，能对环境影响的程度、范围及潜在的环境问题有清晰的认识。以此为依据，决策机构可以对环境行政决策对象做出客观、科学的判断。并了解不同决策结果产生的可能环境效应，进而在此基础上做出最终的综合判断和决策。（2）技术决策机制的高效性。技术决策机制由技术人员作出专业分析后交由官员直接作出最终决策，无需广泛的民意收集过程，无需经过多方的讨价还价过程。因此，技术决策机制常常较为高效快速，节省时间，从决策过程本身看相对节省财力、物力。

2.技术决策机制的劣势。（1）技术的专业傲慢。专业的傲慢使得技术官员更易于接受专业意见，倾向于坚持自身的专业判断，难以倾听普通公众的意见，忽视甚至无视普通公众的意见。环境行政决策具有相当的专业性，而且由于专业知识的复杂性和社会公众的科学素养不足，使得一些专业判断与公众的感性认知相距甚远，因此，极易造成环境技术决策官员的专业傲慢，忽视甚至无视环境行为中普通公众的意见。（2）决策的封闭性。技术决策仅限于封闭的环境管理技术系统，缺乏外部介入。一些技术官僚并不总能坚持其职业操守，决策时在利益集团“糖衣炮弹”的凌厉攻势下可能委身于利益集团，背离专业精神，放弃民众的公共利益。而一旦这样的决策过程不透明，缺乏监督机制，他们就常常由民众利益的技术守卫者变身监守自盗者。环境行政决策多是企业利益与当地群众环境利益的博弈。在环境行政决策过程中一旦缺乏民主机制介入，封闭的决策极易被少数收受企业贿赂的官员作为权力变现的平台，而置群众环境权益于不顾。（3）技术理性的感性缺失。专业人员与民众的关注点不一致，做出判断时更多是纯技术分析和冰冷的数据比较，缺乏实际体验的感受。表现出理性有余而感性不足，从而使得其专业决策实际背离民众的期待。环境技术决策在环境和经济效益之间做出判断时，亦更多技术数据分析和冷峻的标准指标比较，缺乏对公众环境要求的实际体验，从而使得专业环境行政决策结果实际背离特定民众的期待。（4）技术决策的社会认同不足。由于上述原因，再加上作为主管部门的工作人员身上可能带有官僚气息，漠视民众的利益诉求，使得技术决策结果与民众期待不符，进而导致民众不认同专业决策，造成决策结果的社会认同不足，最终影响决策结果的执行效率和效果，造成民怨，严重者甚至影响社会稳定。

（二）民主决策机制的优劣势

1.民主决策机制的优势。（1）民主决策利益诉求的直接性。由于民众可以直接反映自身的感触，将能够不扭曲的反映自身对决策行为的意见，因此民主决策机制有利于将民众的利益诉求直接加以反映。环境行政决策常常直接事关民众的日常生活及身心健康，因此，环境行政决策的民主机制有助于公众将自身的切身利益和期待反映出来。（2）民主决策利益的公平性。民主决策机制可以综合平衡不同利益群体的利益，使各种不同的利益和不同的观点都可以公开的博弈和辩论，最终保证决策能够反应多数人的利益，并且可以让少部分不同利益和意见也能够得到尊重。环境行政决策过程事关多方利益博弈。民主机制可以让各种不同的利益和不同的观点公开的博弈和辩论。（3）民主决策的公开性。民主决策机制必然要求决策过程向社会公众公开，决策过程能够得到各种不同理论观点的碰撞。不同利益团体的博弈，有利于集思广益。公开的民主机制还可以纠正技术精英封闭决策过程中由于小群体利益以及权力寻租造成的不合理决策。（4）民主决策的稳妥性。民主决策机制可以使各种不同的利益和不同的观点都可以公开的博弈和辩论，最大限度减少决策失误，进而减少决策造成的损失。环境行政决策的合理性在减少经济损失的同时。更可以有效避免环境损失。

2.民主决策机制的劣势。（1）民主决策的主观性。由于大多数情形下公众在工程和环境保护方面存在明显的知识劣势，无法把握项目的工程和环境保护特征，对环境行政决策可能产生的环境影响缺乏科学的认识。使得其很多意见存在明显的主观性和情绪性。（2）民主决策的复杂性。民主决策过程需要协调方方面面的利益、操作过程复杂，需识别、分析决策各利益相关方观点，即使是在项目周边公众内部也因与项目距离的远近、是否上风向以及与项目的利益关联等存在各种不同的利益方，如何甄别、判断、协调不同利益方的不同意见也存在诸多困难。（3）民主决策的经济性不足。民主决策过程需要专门的经费和人员来组织和协调、操作过程复杂，涉及方方面面，存在较大的资金、人员压力，决策成本较高。此外，民主决策过程需要较长的时间过程来听取不同意见和进行辩论，进而最终做出决策，从而影响决策效率。由于难以在短时间内快速对瞬息万变的经济社会信息做出判断，因此，环境民主决策机制可能会在经济竞争中表现竞争力不足。

三、我国环境行政决策机制的趋势探讨

（一）长官意志决策机制的问题

在尚未设置独立的环境保护机构之前，由于没有专业的管理人员进行专门的环境事务决策，因此。一些有关环境的事务并没有经过专门的分析，而是直接由行政首长做出决策，即长官意志决策。这样的决策虽然涉及环境，但是多数并不能从环境的专业角度进行分析，而是依照该政策的社会、经济等效益做出判断，因此，这样的决策实际并不是主动的环境行政决策，而是环境事务在其他决策过程中被动的接受的决策。当然，此时的决策也就难以真正起到保护环境的作用，而是被动接受可能的各种环境和生态破坏。比如，开发北大荒的决策。比如西部的大规模伐木以及三门峡水库的建设等。这一阶段属于长官意志决策机制阶段。

（二）技术决策机制的发展及困境

1973年我国召开第一次环境保护工作会议，此后决定设立环境保护机构，从而开始了独立的环境行政管理。这之后，我国的环境行政决策机制逐步得到规范化，特别是改革开放以后从中央层面开始逐渐步入工程师治国时代，我国行政决策机制逐步向技术机制过渡。环境行政决策逐步从政府领导人意志决策过渡到主要由环保行政机构自身基于其技术人员的技术报告做出的技术决策。这一阶段，通过环境管理机构的环境审批、环境监察、污染防治控制、总量控制等管理与决策行为，相当一部分环境污染行为得以控制和避免。作为正处于经济起飞阶段的广大发展中国家而言，这样的精英决策模式不可否认具有其特定的优势。首先，目前多数民众还不具备决策所必需的专业环境知识，技术精英决策可以有效利用其知识背景做出专业判断；其次，技术精英决策减少了大众民主决策中反复的讨价还价环节，可迅速地做出判断并做出决策，从而在全球商业竞争中凭借高效的决策赢得资本投资，这种快速的决策模式恰好符合了当今瞬息万变的国际形势中我国作为后发国家追赶发展的需要。客观地说，这一阶段环保行政机构及其管理技术人员为我国改革开放后快速经济发展过程中的环境保护做出了巨大的贡献。

建立在专家治国论基础上的技术决策机制显示了人类对其理性的自负。过度强调科学技术的决定性作用，假想着技术决策者全知全能，把全社会的环境理想全寄托于他们。但是，由于人类认知本身的不完备性、自然环境的不确定性、预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了在实践中环境技术决策部门只可能具有有限理性。同时，从技术精英决策的过程看，它是基于作为社会少数人群的精英们的有限理性：对自身利益做出判断并进行互动，精英的决策权力不受作为社会多数人群的普通民众的制约，难以反映出广大普通民众的切身利益，在这种制度下出台的政策往往不具备良好的社会效应。比如“限塑令”的出台，从环境资源的专业角度，该政策的正当性毋庸置疑，但是，由于政策出台缺乏前期充分的调研过程，该政策出台半年后在小城镇、农贸市场等就基本失去了政策管制意义。

此外，这一阶段由于缺乏健全的法制约束和监督机制，仍有大量决策行为由地方长官意志决策，大量建设项目在政府招商引资的名义下进入并大规模建设而未经环境管理程序，相当部分政府规划由长官意志推动，而规划的环境影响评价机制难以落实，缺乏科学的环境保护机制的保障。在高速工业化过程中伴随着污染物的大量产生和排放，对环境造成了巨大的破坏，如河流黑臭、大气环境恶化等现象在各地屡屡发生。

（三）民主决策机制的引入及必然性

三峡工程的建设无疑是我国环境行政决策史上的一次重要事件。由于该项目环境争议较多，中国政府第一次将项目提交全国人大进行表决。尽管此后质疑声音不断，三峡工程毕竟是在人大获得通过后展开其浩大的工程建设，从程序上被认为是民主形式的一次环境行政决策事件。2003年我国颁布了《环境影响评价法》，首次在行政决策中引入社会公众参与，从而在项目环境管理上引入民主机制。此后，《环境影响评价公众参与暂行办法》明确，规划环评中对公众参与的规定进一步将民主机制引入到政府规划决策层次。根据《环境保护行政许可听证暂行办法》，环境保护行政许可实行环保公众听证会制度。对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的大中型建设项目和可能产生油烟、恶臭、噪声或者其他污染，严重影响项目所在地居民生活环境质量的小型建设项目；对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的十类专项规划，公开举行的听证，公民、法人或者其他组织可以申请参加旁听。通过部门政策规定的技术手段强化环保部门决策过程中的外部民主意志输入。此外，根据人民代表法，我国各级人民代表大会作为权力机关，有权对其产生的行政机关进行监督，同样有对环保行政机关拥有其监督权，这是我国社会主义民主制度中对环保技术决策机制的上层民主机制约束的法律制度安排。

毋庸讳言。在过去长期的决策实践中，上述民主机制并未充分发挥起制度作用。作为一种理论上的安排而仅停留在法律文本中。厦门PX项目的实践是我国环境行政决策转型过程的标志性事件。尽管此后关于PX项目的环境影响仍存在诸多争议，但是，不可否认，正是厦门市民的这一实践使得厦门地方政府在做出决策后基于民众的诉求而最终做出放弃该项目的决策。使得长期仅仅作为宪法语言的“民主”第一次在公众中。在某一个具体事件中得到诠释和体现。此后，广州番禺地区垃圾焚烧项目等的实践表明由于技术精英决策只能在技术上进行趋利避害的设计，但是无法完全设身处地的关注各方公众的环境权益，因此如何让公众在决策过程中表达出自身的要求，协调各方权益已经迫在眉睫。2011年的环境空气质量标准PM2.5事件可以说是中国环境民主建设过程中另一标志性事件。环境NGO组织经过多年的努力，这一年因着一些城市的灰霾天气，借助微博等媒体的力量，激发了包括众多社会知名人士的广大社会公众的热情，使之得以被广泛关注和讨论，并得到国务院和环保部的回应。它标志着社会公众已开始逐渐向纯粹感性的抗争性角色向专业化的建设性角色转变，脱离了单一事件的冲突性介入发展到较高层级的全局性标准的介入。凡此种种显示我国国民已经开始认真关注自身环境权益，认真的思考如何保证公民民主权利。使民主机制真正在环境行政决策行为中发挥作用已经恰逢其时。

我国的决策模式从政治制度安排来看属于民主决策模式，但从现实实践来分析，又属于人民民主参与、精英决策模式。因此，考察当前我国环境行政决策机制，主要是技术决策机制，同时引入了部分民主机制进行约束。我国现实的这种决策模式既有优点也存在问题，因而应当随着我国改革进程的推进不断优化现有的决策模式。一方面，充分发挥公众舆论作用。保证公民之间自由、平等的民主对话，技术官员通过公共领域的自由讨论和平等的民主对话而让民众清楚专业判断，民众通过对话让技术官员了解其利益诉求。从而使科学与民主政治之间的互动通过公众舆论中介得以发生。科学因此获得反思的维度，使民主政治也更具有科学化的倾向，让民众意志及专业知识在对话中达到共赢。一方面，充分发挥民主监督机制的作用，通过行政系统内的监察机制和人民代表大会制度的审议、问责、罢免等权力机关监督机制。避免技术决策官员及行政首长因不受约束而监守自盗损伤民众环境权益。近年来环境群体性事件频发，有必要以技术决策抵制行政首长意志决策，以民主决策抵制利益集团绑架公众。即在环境行政体系内，不断强化决策过程中的技术话语权，形成规范化决策模式，减少非技术行政首长的干预；在决策过程中又要努力将相关民众纳入决策视野，通过公众参与方式获取各方利益诉求，并在最终决策中综合平衡，以此维护公众的环境权益；必要时，权力机关适时干预，由经过人民选举赋权的人民代表对相关问题进行问责、表决。

四、结论

环境行政决策过程能否科学合理，依赖于合理的运用环境行政决策机制。环境行政决策的技术和民主机制都有其各自的理论基础以支持其正当性或合理性，技术和民主不同决策机制选择各有其优势和劣势。环境行政决策的技术决策专业、高效，但是可能漠视民众的利益诉求甚至监守自盗。公开的民主决策保证环境行政决策能够反应多数人的利益，让少部分不同利益和意见也能够得到尊重，可以纠正技术精英决策过程中由于群体利益以及权力寻租造成的不合理决策，但是容易出现专业误判，且决策过程复杂，耗费人力、物力较多。

责任编辑 杨小民