国外住房保障制度主要模式及对我国的启示

卞靖

[摘要]与以往通过运作模式和地理位置、或住房价格波动和经济增长的关系、或住房保有权形式和供给方式作为分类依据不同，文章选择了以社会构造、政治价值理念为分类依据，将五个典型国家分为新自由主义价值取向的自由市场政策模式、法团主义价值取向的社会市场政策模式、威权主义价值取向的政府干预政策模式、社会民主主义的高福利国家政策模式和东欧转型国家与转型后的住房保障政策等五种模式，分别对其住房保障政策的发展]变、主要内容和主要经验进行系统、具体地分析和总结。

[关键词]住房保障；模式；启示

[中图分类号]F120.3 [文献标识码]A[文章编号] 1673-0461（2012）11-0039-05

一、国外住房保障制度的主要模式

1.新自由主义价值取向与自由市场政策模式——以英国为代表

20世纪70年代，自由主义传统价值的回归，政府逐步承认收入差距，并通过出售公共住房来大规模推进保障住房商品化，重新将资源配置权交还市场，鼓励住房与其他商品一样在市场上追求利润最大化。同时，自由市场国家被迫建立一张隔绝于营利市场之外的保护社会弱势群体的住房安全网，政府将价格与租金控制在低收入群体、弱势群体可支付的水平，并提供救济性补贴。除英国、美国、爱尔兰、新西兰、澳大利亚、加拿大和亚非前英属殖民地都不同程度地受到自由市场模式的影响。

英国住房保障的主要制度和做法：

（1）住房协会。英国的住房合作社具有很长的历史，早在1844年就已成立了住房协会，协会成立后，以较低的价格向工资收入水平很低的工人们提供出租改良住房。英国的住房合作社主要有四大特点：首先，它是独立的法人实体，是一种长期的住房合作组织；其次，它是独特的行业协会，其住房合资的宗旨延续至今；第三，与大多数协会不同，该协会自己从事生产、经营活动；第四，该协会存在短期合作社、租户管理合作社、住房金融合作社等多种形式。

（2）廉价自有住房政策。总体而言，英国的收入房价比较低，大约在1︰2.93～l︰3.15之间，但英国政府仍将住房价格控制在适宜价位作为一项重要的政策目标，对住房价格进行宏观调控。

（3）公房整体出售计划。随着租住公房居民“优先购买权”政策的实施，大约1/3 的公房租赁者已经购买了住房，还有大约2/3的公房租赁者仍然租住在现有公房中。英国政府鼓励将现行的、隶属于地方政府的管房机构，改造为私人合作及非盈利性质的住房协会，由住房协会整体购买现在管理的公房，成为社会性房产主，并依靠租金收入，对所拥有的公房进行维修和管理。

（4）多元文化、多元群体融合计划。分散建房是解决原有公房建设中存在的众多社会问题的重要途径，政府希望不同收入、不同文化背景的居民能够共同居住生活于同一社区。同时，政府通过规划手段，强制性要求新的住房建设项目必须有一定的低收入居民住房。

（5）可承受租金计划。近年来，由于租金上涨较快，英国相当多的居民仍然需要政府的住房帮助。政府为向低收入居民提供较低的、可以承受的租金的住房，资助的建房活动仍将是英国住房保障的重要方式。

2.法团主义价值取向与社会市场政策模式——以德国为代表

社会型市场发轫于20世纪30年代的德国，主张走极端自由主义与共产主义之间的第三条道路，即通过建设性干预取得经济效益和社会福利之间的理性平衡。代表国家是德国、法国、荷兰、比利时，这些国家大规模发展以中高质量社会住房为主体的成本型租赁市场，鼓励成本型租赁和营利型租赁在同一个市场内进行公平竞争，以稳定全社会房价水平，建立化解供需结构性矛盾的长效机制，进而保障全民居住福利。

德国住房保障的主要制度和做法：

（1）公共福利住房政策。公共福利住房是指由政府规定住房租金标准，供低收入家庭租住的福利性住房。德国的公共福利住房建造有两种情况：一种是运用联邦、州和行政区政府的住房建设基金建造的公共福利住房；另一种是房屋投资商或私人在自有资金达到项目投资总额的15%以上时，向政府申请免息或低息（利率仅0.5%）贷款建造的公共福利住房。

（2）混合居住政策。为促进不同阶层人群融合、缩小贫富差距、减少社会分歧，德国政府在规划之初，就将保障性住宅建设分散于城区的各个角落。尽管城市中心地段地价较高，但政府仍将保障性住宅选择在交通便利的城区内。同时，绿化公园、汽车站、儿童游戏场等配套设施都由市政部门来统一建设。

（3）房租补贴政策。德国对低收入家庭住房保障的主要方式之一是房租补贴。在德国，拥有自有产权住房居民的比例并不高，大部分家庭以租房居住为主。为保证每个家庭都有足够的房租支付能力，政府根据家庭收入、家庭人口和房租支出情况给予居民以适当补贴。

（4）住房储蓄制度。德国政府鼓励私人自建或购买住房以解决中低收入者的居住问题，其对低收入家庭住房保障的一个主要方式是住房储蓄。有购房需求的中低收入者可根据自己的收入储蓄情况和偿贷能力，与住房储蓄银行等相关金融机构签订储贷合同，先储蓄，后贷款，参加住房储蓄的低收入者可得到政府在利息或税收方面的奖励。同时，为防止居民住宅储蓄的购买力在数年后不会下降，政府还采取了一系列有效的住宅价格调控措施，维持其价格的稳定。

（5）公务员住房保障政策。德国公务员的住房保障主要是通过公务员住房联盟，采取自愿合作建房的方式解决公务员的住房问题。公务员住房联盟是由公务员组成的、争取共同利益的、不以盈利为目的的股份制法人协会。该协会负责住房的建造和维修，并以成本租金提供给联盟内部的公务员居住，公务员以自愿入股的方式加入公务员住房联盟。

（6）以法律形式严惩暴利房价。全球最为严苛的住房价格管制出现在德国，直接造就了世界上价格最稳定的住房市场。德国《经济犯罪法》规定，开发商或房东制定的售价或租价若超过合理价格的20%，则为超高价格，购房或租赁者可以向法院起诉。如果开发商或房东制定的房价超过合理价格50%则为暴利房价，已经触犯《刑法》构成犯罪。

3.威权主义价值取向与政府干预政策模式——以新加坡为代表

威权政体既不同于民主政体，也有别于独裁政体，是指引社会经济基础尚未发达的国家走向发达的政治过渡形态。20世纪后期亚洲政治精英将威权主义付诸政治实践，通过强制性政治整合稳定秩序，以拉动经济增长、促进社会进步。韩国、新加坡、中国台湾、马来西亚等国家或地区比较典型。

新加坡住房保障的主要制度和做法：

（1）政府提供组屋。新加坡的组屋类似于我国的经济适用房，组屋的投资、建设和分配由新加坡建屋发展局统一负责，有偿提供，价格由政府统一规定。组屋布局合理、设计科学、功能齐全、美观大方，底层全部架空，方便居民开展各种规模的休闲健身活动。由建屋局建设并出售或出租给中低收入家庭，政府补贴组屋租金与市场租金的差价。

（2）住房公积金制度。新加坡能在几十年内成功解决住房问题，除政府大力支持外，还与其推行公积金制度密切相关。1955年，新加坡设立公积金制度，经过不断的发展和完善，中央公积金已成为新加坡的基本社会制度之一，涉及到住房、教育、养老、医疗、投资等各个方面。新加坡实行强制性住房公积金制度，为了兼顾企业利润水平和雇员生活水平，政府采用小幅起步、逐渐增加的办法。

（3）提供层次性的住房补贴。新加坡的住房政策对不同收入阶层实行差别对待，低收入者将享受更多的住房福利。本着最需要住房的家庭得到最多帮助的原则，新加坡政府会向这部分群体直接发放住房补贴，并以分级补贴的方式来减小贫富差异，体现住房分配的公平性。

4.社会民主主义与高福利国家政策模式——以瑞典为代表

除新自由主义、法团主义政治价值观深刻影响国外住房价格管理之外，社会民主主义价值观对欧洲住房政策的影响也比较明显。社会民主主义主张，通过国家行为最大限度地改善社会不平等。在住房政策上更倾向于以高税收保障国家提供维持公民平等需要的基本生活保障，体现在公共住房供给、社会住房维护、租金管制等方面。

瑞典住房保障的主要制度和做法：

（1）公共住房计划。在20世纪50年代至60年代，瑞典政府大规模出资推进公共建造住房计划，即百万工程。在短短十几年的时间内为中低收入者建造了超过一百万套的廉价住房，极大地缓解了当时住房紧缺矛盾。

（2）住房信贷与保险计划。瑞典通过中央政府预算和税收制度等不同方式对住房成本进行补贴。对于所有新建住房和租户拥有的供出租的住房的更新改造都可以享受政府的利息补贴。这些补贴通过临时的投资拨款方式得以补充以刺激增加租赁房建设。这种贷款利息课税减免的方式常常能减少住房所有者多达30%的利息支出。

（3）住房津贴与补助计划。20世纪90年代以后，住房信贷与保险计划的重要性在逐步下降，住房津贴发挥的作用则越来越大。住房津贴旨在帮助低收入家庭住进空间较大、质量较好的住房。住房津贴面向所有租房和买房的中低收入者。实践中，住房津贴的最多获得者是有孩子的单亲家庭。

（4）“发展和公平 ——21世纪城市政策”。20世纪90年代后期，为了解决“居住分异”问题，瑞典政府于1997年提出“发展和公平 ——21世纪城市政策”的发展目标，并成立了一个由法律、金融、教育、社会事务、文化、工业和环境等七大部门组成的委员会，从就业、教育、文化融合、公共卫生和邻里关系等方面综合考虑，希望在促进各城市持续发展的基础上，减少群体间、种族间和城市间的居住分异现象。

5.东欧转型国家与转型后的住房保障政策——以俄罗斯为代表

除上述政治价值观深刻影响国外住房价格管理之外，社会主义对住房保障政策的影响也比较明显。前苏联、东欧社会主义国家在政治体制转型前，住房建造与分配完全是国家的责任与权力，但公民无法通过市场谋求居住改善。东欧国家转型之后，住房保障政策开始借鉴西方国家成功经验，取得了一些成效。

俄罗斯住房保障的主要制度和做法：

（1）完善法律体系。俄罗斯议会分别于1991年、1992年和1993年通过了《俄罗斯联邦住房私有化法》、《关于联邦住房原则》和《俄罗斯境内住房资源无偿私有化示范条例》，并于2004年通过了《住房法》和《城市建设法》等17项配套的法律文件，为发展国内住房市场及改善居民住房条件奠定了法律基础。

（2）住房专项规划。2005年和2010年，俄罗斯政府先后通过了《2002—2010年俄联邦住房专项规划》和《2011—2015年俄联邦住房专项规划》，设定了的俄联邦住房专项目标。

（3）保障住房融资政策。住房按揭贷款市场。1997年，俄罗斯政府成立了住房按揭贷款公司。2010年，俄联邦政府签署了《2030年前住房按揭贷款发展战略》。住房抵押贷款再贷款体系。2003年，俄罗斯政府通过《有价证券抵押法》，为住房抵押贷款再贷款提供了法律依据。土地抵押贷款融资方式。俄罗斯政府推出土地抵押贷款融资方式，规定私人、市政机构和法人均可将土地抵押获得贷款。

（4）特定群体住房保障政策。为五类人群提供社会住房或优先改善住房条件。为解决历史遗留问题，俄罗斯政府规定，从危房搬迁出来的居民、在自然灾害中丧失居所的居民、法律规定有权获得住房补贴的公民、从北极地区等地区迁移出来的居民和核辐射事故及灾害救援人员等五类人是为国家承担法定义务的特定人群，政府通常给这五类人群提供记名有价的《国家住房证书》。持证者可在常住地获得一套标准住房或相当于标准住房成本的购房补贴。

为年轻学者提供住房补贴。2006年，俄罗斯斯政府提出要为年轻学者提供住房补贴。补贴对象为在科研机构从事科研工作5年以上的年龄不超过35岁的副教授和年龄低于45岁的博士。

向低收入家庭提供住房公用事业收费国家补贴。根据俄罗斯法律规定，如果住房公用事业收费在家庭收入中的比重超过22%，俄罗斯公民有权获得国家补贴。近年来，获得该项补贴的家庭占公寓房中居住家庭的比例一直保持在7%左右。

对享受多子女救助金的家庭提供住房支持。2009年，联邦预算对享受多子女救助基金的家庭提供按揭贷款支持，并允许使用多子女救助基金偿还住房按揭贷款。2011年初，养老基金开始受理多子女补助金提取申请，自建和翻修住房的多子女家庭均可以申请。

（5）青年家庭住房保障制度。在俄罗斯，青年家庭很难在没有政府补助的情况下获得住房，即使是有能力支付抵押贷款的家庭也无法承担高额的住房首付。因此，政府为解决青年家庭的住房问题，给予青年家庭包括住房按揭贷款首付款、住房债务或自建住房费用等的住房补助。

二、国外住房保障建设的共同经验及发展趋势

1.国外住房保障建设的共同经验

（1）中央政府是负责主体。以上各国均存在着政府干预的普遍性。市场机制条件下，由于劳动能力的差别存在，一部分阶层的收入是无法承受其住宅支出的，这就在客观上需要政府提供住房保障。

（2）法律法规是必要保障。以上各国住房保障工作政策的出台和工作的开展，无一不与建立和修改相关法律法规密切相关。

（3）公房建设是核心政策。以上各国公共住房制度是各国住房保障体系的核心政策。政府只有直接掌控一定量的公共住房，才能在市场上拥有一定话语权，才能使财政、金融、土地等各种政策有效引导市场方向，从而切实保障中低收入者的住房问题。

（4）严格审查是重要环节。要想使保障性住房和相关优惠政策真正落在保障对象身上，必须建立严格的收入划分标准和资格审查制度，明确规定不同收入阶层应享受的保障待遇，同时要动态跟踪入住者收入和资产的变动情况，确保低收入居民成为真正的受惠群体。

（5）财政金融是有效支持。以上各国政府大规模投资建造公共住房和直接或间接的货币化补贴等政策，财政资金的有力支持必不可少。同时，需要有效的金融系统的支持，通过金融杠杆的放大作用，调动社会各种资源参与保障性住房建设。

（6）居住分异须努力避免。以上大多数国家在住房保障建设过程中，都出现了不同程度的“居住分异”现象，形成穷人与富人之间、小区与小区之间、甚至城市与城市之间分化的现象，造成许多社会问题。

2.国外住房保障建设的发展趋势

（1）直接政策逐渐减少，政府倾向间接干预。 政府直接建房是住房保障建设初期的主要方式之一，这种直接干预的方式产生于住房供求矛盾尖锐、住房严重短缺的环境，可在较短时期内有效增加住房供给。当住房供求基本达到平衡时，众多政府对住房供应市场的直接干预转向以提供长期低息贷款、支持非营利机构发展低租金的公共住房等间接干预。

（2）住房产权趋向私有，自有住房普遍提高。 二战后各国为解决住房短缺问题，政府直接建造公共住房增加供给，并直接管理公共住房。20世纪70年代以后，世界范围内出现了政府以优惠的税收和贷款政策鼓励公房私有化的浪潮。尤其是在新自由主义执政理念指引下，发达国家政府达成一个共识，即拥有住房财产的阶层是稳定阶层，有利于社会安定和政治民主。在这种背景下，全球住房产权私有化趋势明显，各国住房自有率有所提高。

（3）补贴对象日趋缩少，人头补贴成为方向。 20世纪70年代之后，各国政府逐步削减住房补贴，缩小社会住房保障的覆盖面，集中力量加强对低收入者的保障。发达国家和越来越多的发展中国家对低收入者的补贴都青睐由“砖头补贴”转向“人头补贴”，借此帮助支付能力有限的低收入家庭能够在住房市场上租到满足基本居住需求的住房。

（4）住房水平不断提高，舒适享受成为目标。 二战后初期，主要国家面临住房紧缺状况局面，建设住房以一居和二居为主，主要解决住有所居的问题。20世纪70年代，住房短缺问题基本解决，政策目标转向提高居住水平和居住质量，舒适型、享受型住房比例不断增加。同时，住房政策的关注重点从兴建住房到既有住房改造与修缮。

（5）财政政策有所弱化，保障趋向金融支持。 主要国家为实施住房保障，基本都建立了专门的住房金融体系，全面采取政策性住房资金支持。政策性住房资金基本上通过政府提供低息贷款或贴息方式进行，贷款资金来源于财政预算或财政担保的发放债券所得。此类金融政策手段是引导社会性资金向住房领域倾斜，鼓励私人开发商及非盈利机构参与兴建保障性建房的重要手段。

三、对完善我国住房保障体系的重要启示

1.明确政府住房保障的主体地位

我国中低收入阶层的住房保障寄托于市场是不现实的，政府必须承担相应责任。特别是中央政府，担负着全面建设小康社会的职责，理应成为构建住房保障体系的主体。

2.制定和完善住房保障法律法规

我国相关法律法规尚不完善，许多住房保障纠纷不得不依靠、《物权法》、《合同法》和《城市房屋拆迁条例》等大法进行解决。未来，我国应尽快出台《住宅法》，一方面可依法成立专门机构来实施住房保障政策的各项保障措施；另一方面可以通过法律引导和规范相关主体行为，保证住房政策的有效执行和实施。

3.加强住房保障政策体系层次性

住房保障政策从某种意义上说，由是政府承担住房市场价格与居民支付能力差额的过程。由于住房保障对象的支付能力有差别，我国住房保障制度在建设和实施过程中，必须注意体现出住房保障的层次性。可根据不同的经济形式、住房发展阶段和居民住房需求，制定分级计划，建立适应不同收入水平居民的分层次住房保障体系，适应不同保障对象的具体需求和保障待遇。

4.建立有效的住房保障管理机构

当前，我国一些地方特别是许多县区尚未设立保障性住房专门管理机构，许多工作人员为兼职，保障性住房建设管理、政策执行、资金管理和监管等存在多头管理等问题。未来，我国应建立专门的保障性住房管理机构，统一负责相关事务，提高保障房管理水平。同时，要通过建设构建不同收入家庭相融合的社区、补贴让低收入家庭的租户分布在不同的区域、进行住房更新和改造，提高公共住房的环境等措施，努力避免产生居住分异问题。

5.建立住房保障分级和退出机制

我国要在征信体系建设方面加快步伐，对保障性住房的申请者情况有效掌握。建立了严格的退出机制，在申请者入住公房后，仍对其进行监督，如果工资收入和家庭资产超过相应标准时，有合适的退出或补偿机制，以保证保障性住房在中低收入居民中进行良性循环。

6.建设租赁市场引导租房消费

目前，我国一些超大城市（北京、上海、广州、深圳）及部分大城市（东南沿海开放城市）的房价非理性上涨进而推高全国价格，但中西部二线城市、小城镇住房供需矛盾尚未激化，有望成为加速城镇化、管理城市住房价格的缓冲区。因此，城乡住房价格管理不能“一刀切”，需要有的放矢，各级政府应当尊重城市化和人口迁徙规律，通过住房价格管理引导人口迁徙方向。

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The Main Modes of Foreign Housing Security System and the Revelations to China

——An Analysis from the Dimension of Social Structure and Political Values

Bian Jing

（The Academy of Macroeconomic Research，NDRC， Beijing 100038，China）

Abstract： From the dimension of social structure and political values， which is different from the traditional dimensions： operation mode and location， the relationship between fluctuations in housing prices and economic growth， or form of housing tenure and way of supplying， this article classifies the modes of the housing security systems of the five typical countries into neo-liberal value-oriented free market policy mode， corporatism value-oriented social market policy mode， authoritarian value-oriented government intervention policy mode， social democracy high welfare state policy mode， eastern European transition countries and post-transition countrieshousing security policy. Then it makes specific and systematic analysis of these housing security policies in respect of their evolution， major contents and experiences. A summary is also made.

Key words： housing security； mode； revelations