政府会计治理在债务管理中的作用研究

应益华

【摘要】 希腊政府通过财务舞弊实现其加入欧元区的目的，但是最终却引发了主权债务危机。文章在分析希腊债务危机背景的基础上，阐述债务危机对政府会计治理提出的挑战，对政府会计在债务管理中的作用进行了研究，提出要实现政府“善治”，有效控制政府债务的风险，就必须对现行的政府会计进行改革。

【关键词】 债务危机； 政府会计治理； 透明度； 权责发生制

希腊通过政府财务报告舞弊，隐瞒财政赤字和公共债务，最终顺利加入欧元区。但是其实际的财政赤字和公共债务远远超出对外公布的数据，2009年12月8日全球三大评级机构之一的惠誉宣布，将希腊主权信用评级由“A－”降为“BBB+”，前景展望为负面，此后希腊主权债务危机爆发，进一步打击了投资者的信心，提高了其再融资的成本。为避免违约风险，希腊等国从其他欧洲国家以及国际货币基金组织借款，以支付到期债务。希腊新任财政部长要求统计其债务数据，并对财政进行整顿和治理，尽管主权债务危机源于多种因素，但是政府财务报告的舞弊无疑是个导火索。会计作为公共领域管理的重要组成部分，向社会公众提供高质量的财务信息及非财务信息。对政府债务进行有效管理，就必须对现有的政府会计进行改革。

一、希腊主权债务危机发生的背景

根据欧洲共同体部分国家在1992年签署的《马斯特里赫特条约》规定，欧洲经济货币联盟成员国必须符合两项关键标准即“预算赤字不超过国内生产总值的3%，负债率低于国内生产总值的60%”，2001年希腊为了满足加入欧元区的硬约束条件，借助美国投资银行高盛公司创造复杂的“货币掉期交易”，从而使希腊达到成功加入欧盟的条件。通过这种会计创新，高盛公司一方面在帮助希腊通过虚假的财务报告达到入欧的条件，另一方面又通过做空机制，获取巨额经济利益。具体操作是高盛公司为希腊量身定做出一套“货币掉期交易”方式，为其掩盖了一笔高达10亿欧元的公共债务，以符合欧元区成员国的标准。这种被称作是高盛“金融创新”的货币掉期交易的流程是，高盛让希腊的政府债务先用美元等其他货币发行，再在未来某一特定时候交换回欧元债务，债务到期后，高盛再将其换回美元。这里边必然就牵涉到两种货币之间的汇率，如果按照市场汇率来比兑的话，这里面就无法做手脚。因此，高盛给希腊设定一个优惠的汇率，使希腊获得更多欧元。通过金融衍生交易，希腊政府实际上的债务转换成了一笔笔的衍生金融工具，从而将其移出了希腊政府的资产负债表，其真实的债务水平也就此被掩盖了起来，希腊的公共负债率得以维持在《马斯特里赫特条约》规定的占GDP3%以下的水平，高盛的这套办法让希腊国家预算赤字从账面上看仅为GDP的1.5%。随后，希腊“完全符合”《马斯特里赫特条约》的规定，顺利加入欧元区。

二、主权债务危机对政府会计治理提出的挑战

希腊主权债务危机中暴露出的问题使人们意识到债务管理与政府会计之间存在一种密切的关系，政府会计制度是政府治理制度的组成部分，政府治理需要通过借助政府会计提供的信息，政府治理的改进反过来促进政府会计的发展，在公共财政领域推动政府治理，将有助于解决政府部门的效率问题。近年来，政府更多的将企业领域的一些良好做法引入到政府治理中，对改进政府治理有十分重要的作用。西方国家理论界所说的“政府治理”，是指由政府治理理念、治理结构和运作方式与过程所构成的三位一体的有机框架或网络，其主要是通过建立相关的保障措施，以实现管理—控制—监督—问责等四要素在内的政策链条之间的和谐关系，确保政府实现其政策目标的效率和效果，保护利益相关者的利益。这些保障措施需要通过政府披露的相关信息得以保证，政府预算及会计信息在这些信息披露中又占有十分重要的地位。从债务管理的目标而言，并不在于完全消除债务，而在于通过风险消除、风险转移、风险化解等手段，有效控制政府债务的规模和结构，使资产和负债结构趋于合理，实现经济平稳、健康、可持续发展。而要实现对政府债务风险的有效控制，则必须充分发挥政府会计在宏观经济中的治理功能，有效克服逆向选择和道德风险问题，提高政府在债务管理中的效率。但是目前的政府会计准则因自身的缺陷，要充分发挥其治理职能，仍面临较多挑战。

（一）政府预算的软约束加剧

政府预算硬化的第一个前提是政府能够从正式的预算安排中获取足够的资源以满足其目标，另一个前提是对政府官员的问责制必须有效。目前政府的预算软约束主要表现在两个方面：一是政府有大量的非正式收入，二是政府大量的借款。由于在政府预算中委托代理链条较长，一旦缺少有效的受托责任体系的校正性的反馈机制和有效的监督机制，将会使政府预算的软约束性更为突出。预算的软约束将进一步产生制度性腐败和政府提供公共物品的低效问题，克服制度性腐败和提供公共物品的低效问题需要从制度本身的缺陷寻求解决方法。

（二）债务缺少有效监管，导致财政机会主义行为泛滥

财政管理不善作为全球性的治理问题，其核心源于政治上的短视和政府管理公共财政制度的不完善。公共选择学派奠基人布坎南认为公共选择中的个人行为就像他们在市场一样，具有“经济人”的理性原则，一样存在机会主义行为，这种“经济人”的特征将可能导致谋求政治集团和自身利益的最大化，政府在短期内面临财政赤字和政治压力时，往往有过度积累或有财政风险的偏好，一旦财务管理出现问题，往往通过财政政策的调整、增加税收和削减支出来实现其自身平衡，从而使公共选择的结果偏离公共目标。很多政府官员在唯GDP的政绩观以及政府决策风险责任机制不到位的情况下，为追求自身利益，确保自己的政绩，大搞“政绩工程”和“形象工程”，不顾财政的承受能力，大量举债，在追求收益内在化、成本外化的机会主义行为下，将显性债务隐性化，导致政府债务规模不断扩张，不对称地加大了政府的债务风险。

（三）现金制在政府债务管理中的缺陷

现金制由于其未能有效建立资源消耗与业绩之间的有机联系，因此不适用于对政府的资源管理控制。在高度复杂的情况下政府会计领域采取现金制更容易导致问题，很多项目不能在报表中得以反映。在政府债务管理过程中，了解其财务状况是控制财务风险的重要手段，也是实现政府“善治”的重要环节。将资产和负债有机结合对债务风险分析有十分重要的作用，而在现金制政府的不良资产和负债能够得以隐藏，不能真实反映政府的债务状况，在复杂的金融工具面前现金制更无能为力，这也为“创造性会计”提供了土壤。

（四）债务风险管理意识有待加强

风险管理是政府债务管理的一种重要工具。从概念来看，债务管理者在管理政府资产负债表风险中的角色设计有一个简单的方法，即关注资产负债表主要资产项目和负债项目的现金流。例如在20世纪90年代中期，新西兰债务管理办公室通过把负债现金流的风险特性和资金现金流的特性进行匹配，检验了减少资产负债表风险的概率。风险管理框架取决于资产负债表中资产和负债项目信息的质量，缺乏高质量的财务报告信息，导致政府将面临更多的不确定风险。不合格的会计准则、财务管理和审计导致了希腊政府财务报告的舞弊，引发了市场的反应并最终蔓延到欧洲其他国家，进一步增加了政府的融资成本。在政府治理的过程中，应对各种不确定性风险是其关键环节，在政府债务管理过程中，一旦发生财务风险，最终会传导到政治风险，并最终影响政党生存的合理性。投资者需要通过多维信息对政治风险进行评估，以保护自身的利益，而政府也把政治风险最小化作为自己的目标，以吸引更多的投资者。政府会计治理的不完善将直接影响其他社会治理变量，如经济绩效、发展与机会、生活水平和生活质量、公共服务、受托责任、政府的信心等等，一旦政府债务发生危机，将直接传导其他领域，并最终导致政府治理体系的运转功能进一步受到影响。

（五）未充分考虑利益相关者利益

政府治理是指在市场经济条件下政府对公共事务的治理。西方国家理论界所说的“政府治理”，是指由政府治理理念、治理结构和运作方式与过程所构成的三位一体的有机框架或网络，其主要是通过建立相关的保障措施，以实现管理—控制—监督—问责等四要素在内的政策链条之间的关系，确保政府实现其政策目标的效率和效果，以确保利益相关者的利益。政府治理的本质是激励和监督，这都需要通过政府披露的相关信息得以保证，政府预算及会计信息在这些信息披露中又占有十分重要的地位。披露何种信息主要取决于治理主体的信息需求，治理主体有不同的利益有时甚至会出现利益冲突，但是目前的政府债务管理过程中缺少债权人等利益相关者的参与。

三、政府会计治理在债务管理中的重要作用分析

姚文韵、崔学刚（2011）认为会计治理包涵了两个方面的含义：一是会计治理功能反映了特定制度环境与市场环境综合作用下，市场运行体系对会计信息的基本要求，并把这种要求不断地反映到会计信息质量标准、会计系统的原则与方法上来，即会计的治理要求体现功能；二是特定的制度环境与市场环境下产生的会计信息，通过既定的制度与市场机制克服逆向选择与道德风险问题、提高公司治理效率、促进经济增长的作用，即会计的治理改善功能。尽管上述表述主要是针对商业领域，但同样可扩展到政府领域，就债务管理而言，政府会计治理功能的重要作用包括：

（一）政府会计是联系宏观经济、预算和管理的桥梁

政府治理的质量取决于其治理的动机和模式。作为执政党而言，一旦税收等财政收入满足不了现行需求，政党没有动机在其执政的时间内削减支出，因此往往通过负债的方式融通资金。政府在其治理过程中，没有健全的财务信息作为保障，将很难保护投资者的利益和资本市场的稳定性。IFAC在其向G20国会议提交的建议中提出了要进一步在财政管理中加强透明度和问责制以保护社会公众和投资者的利益。在整个财政管理体系中，政府会计又作为一种纽带，其提供的价值信息是联系宏观经济、预算和管理的桥梁，也是政府债务管理的重要机制。

（二）政府会计治理是实现“善治”的重要手段，有助于减少机会主义行为

政府部门编制财务报告的目标是向利益相关者报告其受托责任的履行情况及提供决策有用的信息。政府干预动机主要包括提供公共产品和实现社会的再分配，对于社会基本结构及其制度安排而言，在社会财富分配问题上，一个善的社会基本结构及其制度追求的是恰当的公平，并通过公平获得效率。当一个社会的效率出现问题时，必定是这个社会财富分配的公平正义出现了问题。公共选择理论认为政府官员在债务管理过程中存在机会主义行为，从而影响政府的资源配置。在不确定的利益背景下，政府会计作为政府财政的“中枢神经系统”在财富分配的公平和正义方面起到十分重要的作用，是实现政府“善治”的重要手段，通过政府会计治理，减少政府官员和社会公众之间的利益分歧，有助于减少政府官员的机会主义行为。

（三）有效的政府会计治理能够减少信息不对称，预防道德风险

根据委托代理理论，在民主国家里，政府是通过人民民主选举产生的，政府事实上是接受人民的委托治理国家，政府的受托责任是一种广泛的受托责任，在政府职能的实现过程中，作为代理人的政府与委托人目标的部分不一致性及信息不对称性导致了代理人的道德风险和逆向选择。而科层制的政府治理结构更进一步加剧了因信息不对称所引发的道德风险问题，这将直接影响到其治理的效率和效果。通过有效的政府会计治理能进一步缓解信息不对称问题，预防道德风险。

四、加强政府会计治理在债务管理中作用的建议

会计准则和会计制度体现为一种政府治理的工具和手段，有利于利益相关各方对经济事项达成共识，从而签订协议。政府债务风险管理的目标，不在于完全消除债务，而在于通过风险消除、风险转移、风险化解等手段，有效控制政府债务的规模和结构，使资产和负债结构趋于合理，以实现经济的平稳、健康、可持续发展。要实现对政府债务风险的有效控制，则必须充分发挥政府会计在宏观经济中的治理功能，有效克服逆向选择和道德风险问题，提高地方政府债务管理的效率。希腊政府的财务舞弊行为无疑为我们敲响了警钟，政府必须面对现行政府会计在政府债务管理中存在的不足，考虑改进政府财政管理的必要性，从而为进一步加强政府债务的监管提供保障。世界经济与合作组织（OECD）认为良好的政府治理应包括以下几个属性：透明度、明确受托责任、回应性、面向未来、法规和诚信，这些基本属性有助于提升社会公众对政府的信心。构建健全和透明的政府体系是实现政府“善治”的基础，围绕上述属性，应进一步加强政府会计在政府债务管理中的作用研究。

（一）强化政府会计责任，加强对预算的硬约束

公共部门会计责任是实现政治职能的一个必要的组成部分。格林（1985）认为，公共部门会计责任是指那些负责起草和执行政策的人，应当将其行为向全体选民进行解释，全体选民是包括委托人、雇员和纳税人在内的一个综合体。改革公共领域财务管理，建立高质量的会计准则，对于强化政府预算的受托责任，评价政府经济活动的经济性、效率性和效果，加强对预算的硬约束能够提供必要的技术保障，能够最大限度的保护社会公众的利益。

（二）引入权责发生制记账基础，整合资产负债表和风险管理

权责发生制是提高政府受托责任的重要基础，有利于改进资产、负债和现金管理，进一步有助于增进受托责任，增强其透明度。对政府财务状况进行审查，特别是换届选举之前将有关信息公诸于众，按时编制资产负债表，使社会公众能够了解政府总的资产、负债与净值以及内部结构及其变化情况。政府的债务战略反映了政府对成本和风险的偏好，但是这将直接影响到政府的资产和负债结构，政府应通过对资产和负债的金融特性匹配性分析，以实现成本和风险的平衡。此外应参照企业会计准则对债务的划分方式，将政府债务划分为一般负债、预计负债和或有负债，对于一般性负债和满足条件的预计负债，在政府层面的资产负债表中列报，对于或有负债则必须在政府的财务报告附注中予以披露，目前对于上述各类负债宜采取定义加列举的方式予以统一，以准确掌握政府的债务状况，更好地对其风险进行分析和管理。

（三）加强财政的透明度，及时公布债务信息

政府“善治”是实现宏观经济稳定和高质量经济增长的核心，财政透明度是“善治”的一个关键方面。投资者需要宏观经济信息分析，需要详尽的数据作为分析的基础。投资于政府债券的投资者有权要求像投资于公司债券一样需要高质量的会计信息，如果没有透明度，将很难维持政府治理的长期稳定性。及时和可靠的高质量的政府财务状况和经营业绩的信息是外部利益相关者进行经济决策的重要依据，也是政府控制其债务风险的关键。希腊主权债务危机缘起于隐瞒财政赤字和财务状况，并最终引发市场反应，因此加强政府的财政透明度显得尤为重要。一旦投资者对政府丧失信心，那么其可能停止购买政府债券或者要求更高的回报率，而政府一旦失去再融资能力或再融资成本高昂，将使其很难支付到期的其他债务。提高政府的透明度将有助于恢复市场的信心，降低其融资成本。希腊发生的主权债务危机进一步凸显了提高财务信息质量的迫切要求，政府需要对其资产和债务状况进行分别管理，特别是强化对衍生金融资产和负债的管理，及时披露政府履行到期债务的能力，以解脱其受托责任和利用相关信息进行决策，减少不确定性和未来的风险。

（四）构建政府财务报告的独立审计制度和审计结果问责制

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，降低行政成本，提高政府工作透明度与公信力”，而建立政府财务报告的审计制度是提高政府公信力的重要举措。确保高质量的政府财务报告是预防风险的重要环节，有助于进一步暴露风险，而进行独立审计将对政府财务报告形成合理保障，独立审计师应对政府主体的负债情况、绩效、债务风险等进行审计，并将相关审计报告作为政府债务报告的一部分。在此基础上，应进一步健全审计结果问责制，对政府债务管理过程中存在的违法、滥用权力、贪污腐败行为进行处罚。

（五）测量和报告长期财政可持续性，建立政府债务风险预警机制

会计治理的一项重要功能是维持代际公平，其实质是财务报告应有助于会计信息使用者评估当年的收入是否足以支付当年所提供的服务，未来的纳税人是否需要负担政府以前提供的服务。现有的政府会计制度安排不利于政府官员从长期来考虑财政问题，在一定意义上损害社会公众的利益并影响代际公平，因此测度和报告财政可持续发展问题是未来的战略重点。财政的脆弱性是测度长期财政可持续发展的重要指标，要确保财政的可持续发展，必须建立政府债务风险的预警和控制机制。

（六）实现政府会计准则的国际趋同

随着资本市场的全球化，政府要通过全球的资本市场融通资金，参与分享全球性的资源配置权，就必须遵守国际社会的游戏规则。在政府债务管理过程中，横向与纵向可比的信息将有助于政府的债权人了解其所投资主体的偿债能力等信息，以便作出合理的决策，因此在政府领域引入国际公共部门会计准则，逐步实现与国际的趋同，有助于降低政府债务融资过程中的交易成本。

（七）建立政府合并财务报表

政府部门机构的复杂性妨碍了对政府进行整体评价，要实现对政府的整体评价，必须借助于合并报表，否则其提供的信息就是不全面的、不完整的。我国政府层级较多，因此应该逐步引入政府财务报表合并技术，为利益相关者提供管理性、财务性和分析性的信息，为政府主体宏观控制其债务风险提供进一步的依据。

总之，可靠相关的财务信息不能解决主权债务危机问题，但是可靠相关的信息能进一步提高透明度，有助于政府的内部利益相关者和外部利益相关者识别并控制政府债务的相关风险，作出最优决策。因此应进一步发挥政府会计在政府债务管理中的作用，并对政府会计进行必要的改革。●

【参考文献】

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