经济转型背景下的税制改革取向探析

甘 泉

【摘要】 经济发展决定税收增长，税收政策又影响经济发展。“十二五”是我国经济转型升级的攻坚阶段，税收政策取向应该体现经济转型发展要求。文章从税收促进经济发展的有效性分析出发，具体阐述了经济转型背景下的税制改革取向。

【关键词】 经济发展； 经济转型； 税制改革

一、经济转型的必要性

近年来我国经济社会发展迅速，“十一五”时期经济增长年均速度达11.2%；经济总量占世界经济的份额从1978年的1.8%提高到2009年的8.5%左右。2010年中国经济总量接近40万亿元，已经跃居成为全球第二大经济体。虽然我国经济增长迅速，但是经济发展问题依然严峻，经济转型升级成为“十二五”时期异常艰巨的任务。

“十一五”期间经济总量超额完成任务目标，但是服务业增加值、服务业就业比重、研究与实验发展经费支出占国内生产总值的比重等指标均未完成目标。推动经济发展的“三驾马车”用力不均，经济增长主要依赖出口和投资，内外需结构、投资消费结构失衡状况并未改观。2010年统计公报显示三次产业结构比重为10.2:46.8:43，第二产业比重较大，第三产业比重有所提高但依然低于发达国家，服务行业发展与世界发达国家相比存在较大差异。当前经济快速增长的背后是以牺牲生态平衡为代价的，环境污染、资源破坏性开发与经济社会和谐发展矛盾日益尖锐。由于受到GDP崇拜思想的左右，在环境保护、治理方面进展缓慢，因人为破坏诱发的自然灾害发生频率不断增大。目前，我国单位GDP能耗有所下降，已经由1990年的每万元2.31吨标准煤下降到2009年的每万元1.077吨标准煤，但这一指标却是世界平均水平的3.68倍，是日本的6倍，甚至是印度的1.5倍。COD排放量和SO2排放量虽有下降，但是依然较高，经济发展的环境压力很大。从社会发展方面看，收入分配结构的不合理也正在威胁着经济的健康发展。非均衡发展理念一定程度上使一些地区和个人先一步发展起来，但是这种非均衡发展也更加重了地区差异、行业差异，使社会贫富差距不断拉大，社会矛盾日益凸显，因此注重人与自然和谐发展、人与人公平发展的经济发展模式将是“十二五”时期必须解决的问题，也是经济转型升级的关键所在。要想改变目前高投入、高能耗、低效率高增长的“库兹列茨增长模式”，就必须改变内外需结构、产业结构、要素投入结构以及收入分配结构。

二、经济发展与税收关系分析

经济决定税收，税收反作用于经济。经济发展水平决定税收规模，经济结构决定税收的构成，经济发展方式决定税收增长方式；税制结构则影响经济发展方式，税收规模及制度设计又影响经济结构及发展步伐。从这一点上说税收对经济发展是具有能动作用的。

供给学派著名代表人物阿瑟·拉弗的“拉弗曲线”理论指出高税负并不一定能取得较高收入，这是因为高税负可能会影响经济发展，低税负可以刺激生产、发展经济进而有利于税收收入增长。英国经济学家、前世界银行高级顾问基丝·马斯顿的研究表明：低税负国家人均GDP增长率要高于高税负国家，此外低税负国家的公共消费与私人消费的增长幅度、投资增长率、出口增长率以及社会就业与劳动生产率的增长速度均高于高税负国家。而恩根和希纳研究认为税收确实影响经济增长，如果把边际税率降低5个百分点，平均税率减少2个百分点，可使经济增长率增加0.2和0.3个百分点。卡拉斯利用OECD数据，检验了税率对人均真实GDP增长率的影响，发现若永久性地提高宏观税负1%，最初使人均GDP下降0.6%~0.7%，在以后3—4年内继续低于其趋势值。以上研究成果都从不同层面说明了税收对经济发展具有能动作用。

从宏观上看税收是财政政策手段之一，是政府调控经济的重要手段，本身良好的税制具有“自动稳定器”功能。如图1，E是经济发展均衡点，当社会需求扩张经济过热时，以累进税制为特点的所得税就会大幅增长并起到抑制经济过度扩张的作用，形成新的社会总需求AD2与社会总供给AS的新均衡即E2处。而当经济处于萧条状态下，所得税会出现相对减税效应，使得社会需求不至于下降太多即维持在AD1和新的经济均衡E1。另一方面，税收也具有“相机抉择”机制。征税可以影响社会支出水平，如图2适当减税可以增加社会消费△C，进而促进国民收入的增长（由B'增长到A'）；相反，增税可以减少社会消费△C进而减少国民收入（到C'）。总之，税收对于经济发展是具有能动性的，良好的税制结构是有利于经济健康均衡发展的。

从微观角度看，征税会在生产者和消费者之间插入“税收楔子”（如图3），因为税收的存在使得市场价格发生扭曲，进一步会产生“收入效应”和“替代效应”。如图4两种产品X（1，2）、无差异曲线I（1，2）、预算约束线DD与DD'，E是无税状态下的均衡点。当对X2征税后新的预算约束线DD'和新的无差异曲线I2形成新的均衡E2。征税会使得消费者相对收入减少，形成图中与原DD平行的新预算约束线（虚线），E均衡到E1的均衡就是税收的“收入效应”作用。而E1到E2的均衡就是因为X2的征税使得消费者转增对X1的消费而形成的“替代效应”。税收的收入和替代效应不仅体现在对消费者的影响上，也体现在对生产者、劳动者的影响上，同时也会对投资和消费行为产生作用。政府征税可使生产者所面临的课税商品价格相对下降，生产者出于利益的考虑就会减少征税商品生产而转向低税、免税商品的生产，即税收对生产者的“替代效应”。政府课税也会使生产者可支配生产要素减少，从而降低产能，即税收对生产者的“收入效应”。征税会使劳动者在劳动和闲暇之间做出选择，税收会减少劳动者可支配收入，为维持收入水平和消费水平而加倍工作，即体现税收的“收入效应”；另一方面，征税会降低劳动相对于闲暇的价格，劳动者可能以闲暇代替劳动。税收对私人储蓄的效应主要通过税收对个人可支配收入和税后利息率来实现，征税可以降低纳税人可支配收入，从而减少纳税人当期消费水平，为维持既定的储蓄水平而增加储蓄，即税收的“收入效应”。征税可以减少实际利息收入，降低储蓄对纳税人的吸引力，从而促使纳税人去消费而不储蓄，即税收的“替代效应”。征收企业所得税将降低企业投资收益率，一方面会降低投资对企业的吸引力从而使企业减少征税领域的投资；另一方面投资收益率的降低，减少了企业可支配收益，促使企业为维持原有的收益水平而增加投资。因此，从微观视野看，税收能够在调节投资与消费等方面起到积极作用。也就是说税收能够在经济转型升级中起到政策推动作用，促进经济转型升级税收政策是应该有所作为的。

三、推进经济转型升级的税制改革取向

当前我国经济能否进入转型升级的良性通道关键在于政策引导，而税收政策在其中肩负着十分重要的作用，重点体现在促进产业结构调整和调节收入分配、促进社会公平上。宏观角度看应该形成“低税负、严征管”的税制体系，这既利于拉动内需、保证经济持久发展，也利于企业公民意识的增强和社会责任意识的形成。为此经济转型背景下的税收政策取向主要在以下几方面：

第一，保持我国经济稳定增长的税收政策取向。长久以来我国经济增长主要依靠出口和投资拉动，居民消费需求不足，推动经济的“三驾马车”长期处于失衡状态。为推动经济转型升级，税收政策取向应该在继续促进出口和投资的基础上，更多的刺激居民消费，使经济发展的三大引擎能够均衡发力。为促进出口和投资可根据经济发展需要适当扩大调整出口退税范围和结构，也可以对一些投资项目进行更多的税收优惠。目前我国基本呈现出一种“高物价、低工资”的发展态势，出现了经济高速发展、居民消费不足和居民幸福感不强并存的局面。这与当前高税负政策不无关系，它直接限制了居民消费的增长，也影响到消费对经济的拉动作用。为了促进国内消费，提升居民消费能力，政府应该进行适度减税。通过减税一方面增强居民个人消费能力，另一方面降低商品价格，从而扩大居民消费。此外，要想促进居民消费从而带动经济发展，还必须健全我国社会保障体系，为此推动我国社会保险税制度的建立完善也是必不可少的。

通过相应税收政策的调整有助于解决我国经济发展动力不均衡的问题，保持经济增长的势头，但是要真正解决经济发展的问题还必须从“结构”上多做文章。还必须强调税收政策在调节产业结构方面的功能，通过产业结构的调整才能真正意义上实现我国经济转型升级。因此税收政策在引导投资和促进产业结构调整方面应该紧密结合，税收政策取向应该体现在推动服务业发展、推动低碳经济发展、推动节能环保设备的使用和技术开发上。

第二，促进向集约型经济发展模式转变的税收政策取向。经济转型就是要将粗放经济发展方式向集约型经济发展方式转变。可以运用税收政策促进资源节约和环境保护，为建立资源节约型、环境友好型社会服务。为此进一步完善资源税制度，加强资源保护，适当扩大消费税征税范围增强消费税环境保护功能。适当考虑低碳经济发展税制要素，整合资源税、消费税、增值税、企业所得税等环保功能，增强我国税制体系的环保性。在条件成熟的时候逐步探索建立适合国情的环境税收体系，积极探索开征碳税。此外对于综合利用资源和再生资源开发利用的行业、企业进行更多的税收优惠，比如运用加速折旧、税前列支、特定投资抵免等税基式优惠政策，引导市场主体走低碳经济发展道路。

第三，促进和谐稳定经济发展方式的税收政策取向。改革开放以来我们通过允许一部分人、地区先富起来的非均衡发展方式实现了经济快速增长，但是这种发展模式也产生了一系列社会问题，经济发展不平衡加剧，贫富差距、地区差距进一步拉大。这些问题又威胁到经济社会的发展稳定，要实现经济平稳健康的转型，也需要健康和谐的社会环境。税收政策有必要在促进社会和谐发展方面发挥积极作用，通过税收分配调节社会分配，缓解社会矛盾，促进社会公平。维护社会的稳定，就业问题就成为关键所在。为此可以将就业和产业结构调整作用相结合，鼓励社会发展服务业、新型产业以增加就业岗位。同时制定必要的税收优惠政策鼓励企业接纳大中专毕业生和下岗职工，对于符合社会发展需要的创业给予一定的税收政策支持。积极完善个人所得税制度，在进一步减轻中低收入者税收负担的基础上，逐步向综合课征制个人所得税制度转变。逐步建立完善财产税制度和社会保险税制度，进一步发挥税收调节收入、促进社会公平的作用。

四、促进转型升级的税制改革建议

具体在促进我国经济转型发展阶段，税收制度改革应该在以下几方面进行：

第一，流转税体系改革。流转税负最终由消费者承担，高税负推动高物价，高物价直接影响到居民消费和生活质量的提高，因此流转税负的减负是经济转型发展的必然要求。增值税和营业税改革应该协调推进，逐步降低涉农行业的增值税税负，在总结上海改革试点的基础上逐步取消营业税，将其纳入增值税范畴。将不动产销售纳入增值税范畴，并允许企业购进不动产进项抵扣。在增值税扩容的基础上降低基本税率，并减增值税优惠政策，规范、强化消费型增值税体制的建立。在加快“金税工程（三期）”步伐的同时加强专用发票管理，重点突出强化征管，形成“低税负、严征管”的税制体系。与此同时结合分税制改革，增加增值税地方分享比重，以现有收入分成实际比重推测转并后的增值税收入分享大致维持在“五五分成”较为适宜。进一步完善出口退税制度，结合经济转型需要从制度上支持高技术含量、高附加值产品出口。适当扩大消费税征税范围，强化消费税在产业调整、环境保护和调节收入方面的功能，为提升消费税调节作用逐步探索将征税环节进一步向零售消费环节转移。在维护本国经济利益且不违背世贸组织相关规定的基础上逐步改革关税制度。

第二，所得税及社保税体系改革。企业所得税方面根据经济发展实际适当降低税率，利用税收优惠政策对于高技术企业和节能节水等项目给予更多支持。强化研发费用加计扣除、固定资产加速折旧、技术转让所得等优惠政策在促进科技进步方面的作用，加大对中小微利企业的优惠力度。个人所得税在提高免征额、调整税率结构改革成果上，结合我国工资分配制度改革的整合分类所得课税项目，建立综合与分类相结合的个人所得税制度，逐步向综合课征制转变。此外在规范社会保险费用征收管理的基础上，研究推进社会保险税费制度改革。

第三，其他税制度改革。通过强化资源税职能和设立环保税以增强税收对资源及环境保护的调节作用。扩大资源税征税范围，扩大从价税机制在促进资源高效利用方面的作用，增强资源税调控力度。资源税制度设计要注意其对资源综合开发利用、生态环境保护的作用。统筹推进资源税与耕地占用税改革。同时要以控制水污染、碳或硫排放为突破口建立符合国情的环境税体系，重点对排放污染物行为、高耗能行为征税。总结房产税改革试点经验，逐步推广房产税改革。结合房地产市场调控，进一步改革土地增值税。研究建立遗产税和赠与税，逐步增强税收制度的社会调节功能。

最后，分税制的改革完善。税收制度改革也必须正确处理中央地方关系，各税的改革要与地方税体系的改革完善相配套进行。此外，当前国地税两套征税部门也增加了纳税人纳税成本，不利于征税效率的提高，为此必须探索建立与分税制相适应并且征税效率较高的征管体系。●

【参考文献】

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