警惕官员承诺沦为作秀

朱春奎

“官员承诺”的深层含义

近年来，领导干部公开承诺成为地方政府执政的一种新手段，在社会上引起广泛关注。河南漯河市官员公开承诺四年时间，承诺兑现率在95%以上；昆明市属81个单位集中公开承诺，让民众监督……作为约束并激励党员干部的方式之一，公开承诺有着积极的意义。但同时，官员公开承诺也极易流于“政绩宣传”，无法发挥有效作用。

究竟官员公开承诺是否能真正有效引导官场作风？其背后的深层意义又有什么？以及如何做好制度安排使公开承诺发挥其应有的效果？本专题通过对民众的公开调查与专家深度解读，以期为读者深刻揭示“官员承诺”的深层含义。

人们在为官员承诺这股政坛清新之风高兴和欣喜之余，也不免有些担忧——官员夸下的“海口”、许下的诺言，是实实在在，令群众心服口服？还是敷衍糊弄，走个过场？夸下的“海口”、发布的承诺，有无监督、检查？考核承诺兑现的形式，是不是也要推陈出新，同样予以公开，让媒体和群众直接参与监督考核的过程中？

官员承诺的三种类型

就诸多案例来看，目前官员承诺的内容大体包括三大类：官员作风类承诺、官员工作业务类承诺和解决社会热点问题类承诺。

作风类承诺主要涉及官员廉洁等道德指标以及为民办事的态度。工作业务类承诺主要涉及行政审批、许可事项的程序公开、公正、高效。作风类和工作业务类承诺，其对象不仅面向广大民众，更是对官僚体系内部上下级以及同僚的承诺。这类承诺能够调动官员工作的积极性，在工作中形成竞争的氛围，从而提高行政效率。改进工作作风和方法，提高工作效率和质量，是迈向卓越政府的必由之路。

解决社会热点问题类承诺，其对象则只针对民众，通俗地说，为老百姓办实事。此类承诺也即此次洛阳新任县（区）委书记提出的“近期要实现的主要目标”，诸如旧城改造、基础设施建设、扶贫开发、教育投入、社区管理，等等。在当今日趋多元化的社会中，民与民之间的利益表达和诉求多元而复杂，针对此类承诺，官员首先需广征民意，通过审慎地采集、分析、调查之后，制定出满足多层需要、公正理性、不偏不倚的承诺。征集民意的方法有很多种，或者接待民众来信来访，或者走到民众中间进行座谈，或者委托研究机构实施问卷调查，等等。

一些个案显示，部分官员承诺的目标过于理想化。某些顽固的问题不是光靠官员当众承诺以及强大的自律心所能克服的。就算“年年讲、月月讲、天天讲”，但总是无法实现，最终都推卸成“体制问题”或“历史遗留问题”。虽然所言不虚，但是早知如此，就不该“开空头支票”，透支政府信用。

还有一些个案显示，官员的承诺中频繁出现“增进”、“争取”、“力求”等词，这些词着实削弱了所承诺内容的份量，让承诺的兑现变得含糊不清、无法测量。官员承诺虽然做出了表率，但是如果总是给自己留有余地，实际上缺乏鞭策和激励效果，形同虚设，反而是鼓励惰性。本该做到的事，经过修饰，变成了超标完成的任务。而如果没做到，也可以找到各种理由来敷衍、搪塞。这样的承诺，缺乏诚意，也缺乏效力。

相较于官员作风类承诺，工作业务类承诺、解决社会问题类承诺显得更加务实。如展开官员任职承诺，通过电视和报纸向民众发表任期内的工作任务和预期目标，并公布热线电话。公开承诺的形式，不仅使面向大众的官员更加审慎务实地制定任职目标，也使直面官员的大众更加了解和参与到政府政策制定的过程中。由于社会问题与民众息息相关，民众可以通过所见所闻检验政府的所作所为，是增进还是损害了自己的利益，政府究竟是否有诚意、是否有能力。民众通过新闻媒体、来信来访等多种方式反映问题，政府在广泛听取民意后协商化解问题。如此一来，既增添了民众利益表达的信心，又培育了公民意识和公民责任。

官员承诺关乎政治信任

俗话说，新官上任三把火。烧什么？怎么烧？人们期待着“政治承诺”。承诺很简单，关键要算数。词典中“承诺”既是动词也是名词，关于它的解释是：人与人之间，一个人对另一个人所说的具有一定憧憬的话，一般是可以实现的。对某项事务答应照办。而民法则解释为“受要约人同意要约的意思表示”。民间关于承诺的理解，就是“一言九鼎”，就是“吐口唾沫是个钉”，就是“一个答应砸个坑”。

从政治学角度看，政治承诺也是当代政治的重要内容。现代民主政治的基本特征是官员由人民授权，而获得人民授权的关键在于政治承诺。官员从民众那里取得权力，也应该本着对民众负责的态度对民众作出承诺。发表就职施政演说，是西方政治生活中经常看到的场景。虽然这样的施政承诺不会100%完全兑现，但至少比没有承诺进步。而如果在任期内，承诺的问题未能解决，民众就会用选票作为武器替换掉官员。

从社会交往的角度来说，承诺行为不属于刚性的制度范畴，而是一种道德约束。《论语》中云：“言必行、行必果”。北宋诗人晁说之也有言，“不信不立，不诚不行”。兑现承诺体现了个人言行一致、诚实守信的道德品质。但是，官员作为“政治人”，其承诺已不仅仅是道德问题。官员向社会承诺，关乎政府的诚信。官员承诺虽不属于严肃的法治领域，却是比律法更加严肃的事情。而如果这个官员恰好又是一把手，那更是“一言既出，驷马难追”，大家都拭目以待。

政府是抽象的实体，多数民众对于政府运作乃至更宏观的政治体系并不了解。民众不关心政治过程，民众更关心产出或者说结果——政府为我们提供了什么公共产品和服务，提供了多少，质量如何，是否如我们所愿？民众之所以支持政府，从自利的角度考虑，是希望执政党和当选官员能够如实履行承诺。官员的政治前途乃至政府的公信力都建立在承诺及其兑现上。信任是一个重复博弈的过程，允许一两次承诺没有兑现，但如果总是失信于民，官员的诚意就会受到质疑，政府的权威也会遭到挑战。小到地方政府，大到国家，因承诺未能兑现，导致官员下台乃至国家崩溃的案例比比皆是。

官员承诺离不开制度约束

官员承诺无法脱离现有的政府体制与社会环境，承诺的目标要通过官员集体的审议和多方权衡，才能避免官员承诺流于形式。官员承诺尽管已经逐渐成为一种长期的制度形式存在于政府部门，但承诺最初只是个人的一种道德自觉。因此，当集体做出某项承诺时，需要提防承诺演变为一种上级对下级、一把手领导对部属无法承受的压力。当未经实地调查和客观分析，部门领导因为个人面子、政绩工程而给出的不切实际的承诺，将给部门公务员带来极大的工作难度和心理压力，甚至造成公务员应付和抵触的态度。这样不但不能调动每位公务员的工作能力，反而让官员承诺无法长存。“上有政策、下有对策”由此而来。官员承诺对外公开，对内应该民主。承诺的内容应通过集体协商、讨论等程序。不切实际的公开承诺会令政府失信于民，让政府诚信为个别官员的面子买单。

承诺应该受到法治的约束，否则将会带来混乱。不仅官员不能胡乱承诺，也不能承诺了不兑现却无需承担任何责任。缺乏监督的官员承诺不仅是纸上谈兵，更可能成为官员搞形象工程、政绩工程的砝码。有不少地方官员和部门负责人习惯于大权独揽，“民主不足”而“集中有余”，在经济建设中，裹挟私心，把本该为民众增加福利的事变成了只为少部分人利益服务。要避免此类事件，就必须使官员的承诺透明、公开，接受全社会的监督。监督的办法从体制内有赖于纪检、监察部门的积极作为，从体制外有赖于新闻媒体的揭露、曝光。乱承诺、不兑现承诺都应被视为失职、渎职，这样的官员必须受到问责机制的追究。在监督方面，人大、政协应该发挥更大的作用。代表、委员可通过明察暗访、提案、书面意见和质询等多种方式，对政府进行监督。

官员承诺要注重长效机制

我们注意到，不少官员的承诺突出的是政绩。一类是经济发展指标，体现为招商引资、市容改造；另一类是社会发展指标，体现为防止群体性事件、安全事故、环境污染、负面新闻等。经济发展是硬指标，在我国经济发展初期是官员晋升的主要标准。社会发展是软指标，是贯彻科学发展观、建设和谐社会的新要求。无论是硬的、软的指标，都要注重长效机制的建设，而不是“一阵风”。

就经济发展指标而言，考核主要看硬件——投资多少、产值多少、利润多少、就业多少等。但联系到这些承诺书的时效通常与官员任期挂钩，就不能不令人担忧。“新官不管旧账”的情况下，地方债务问题已经浮出水面。“做大蛋糕”并没有错，但如果急功近利，仅凭个别领导“拍脑袋”上马某些工程，资金如何解决？负债如何偿还？项目的后期运作如何持续？都是问题。只怕“楼起了，楼又塌了”，官升了，却留下半吊子工程，成为“后遗症”。单单考察GDP增长的指标难以体现官员承诺中的权为民所赋精神。对于为百姓办实事的官员承诺，可考虑由民众打分，优秀者可给予适当的奖励。

就社会发展指标而言，无论是集体上访、安全事故、环境污染、负面新闻等，都不是可以遮盖的，也不是靠事后的运动式治理可以根治的。考虑到这些事件的“一票否决”的威力，高压“维稳”未必有效，也容易陷入疲劳执法。开放式执政，敞开问题，让民众监督，或许更有效，也更得人心。警力下沉、风险预警、应急预案等，都可以采用。

官员承诺作为一种长效的制度形式，为开放式执政提供了一个平台。维护这个平台，要确保公民有独立自主地发表意见的权利，不受他人、组织的操控和干预。在公民表达意见时，政府需要倡导公民之间互相包容不同意见的心态。如何做到真正的开放？官员承诺从制定之初起，要经过实地调查、客观公正、民主商议等程序，在兑现过程中，要接受其它权力部门以及媒体、民间力量的监督。

官员公开承诺一定要做到“秋后算账”，不能避重就轻，开空头支票。对承诺任务没有完成、服务水平没有提高的，还要进行问责。只有对承诺、考核、问责同样重视，才会有更多更好的让群众满意的官员和真正的服务型政府。

（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系教授）

责编/李逸浩美编/石玉