三江源生态移民社会保险体系构建

姚红义

【摘要】三江源生态移民社会保障起步晚，水平低，社会保险几乎是空白。根据移民安置的实际情况将其纳入城镇社会保障范畴构建社会保险体系，短期的社会保险体系建设以养老保险、基本医疗保险和生育保险等为主，长期逐步推行失业等其他社会保险，并通过加强宣传和咨询、监督和评估等有效手段，最终建立完善的社会保险保障体系。

【关键词】三江源生态移民社会保险体系构建

社会保险是现代社会保障体系的重要组成部分，主要由养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等构成。青海三江源生态移民社会保障起步晚，水平低，社会保险几乎是空白。根据移民安置的实际情况将其纳入城镇社会保障范畴构建社会保险体系，是维护全体移民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，也是促进移民尽快适应城镇安居地的新生活，实现公平正义与社会和谐稳定的重要途径。根据当地实际情况，三江源生态移民社会保险需要遵循国家和地方有关法律和具体实施意见逐步推行。短期来看，需要从最基本最迫切的养老保险，基本医疗保险和生育保险入手；长期来看，随着经济社会的不断发展和进步，依据移民实际还需要再建立失业保险，工伤保险以及其他社会保险，最终建立较为完善的社会保险体系。

短期：养老保险、基本医疗保险和生育保险

养老保险。按照《青海省人民政府关于开展城镇居民社会养老保险试点工作的实施意见》的规定，年满16周岁的移民，可以在户籍地自愿参加城镇居民养老保险。移民自主选择档次缴费，多缴多得，自愿多缴者，同比例提高政府补贴的标准。

虽然社会养老保险有据可依，但实施起来还存在问题，突出体现在移民的个人缴费上。移民绝大多数属于贫困牧民，如果老年后想获得更多的养老金（高于基础养老金部分），参加保险人就必须要缴纳个人保险费，这对他们来说也许力不从心。因此，个人缴费是建立移民社会保险制度的难点。所以，在建立三江源生态移民社会保险体系的初期，需要政府引领和支持，比如为三江源生态移民这个特殊群体承担一部分个人缴费责任，一部分存入个人帐户，另一部分计入社会统筹帐户。这样，一方面更有利于养老保险的先期推行，有利于整个社会保险制度的建立；另一方面，源区的藏族移民为国家生态安全做出过重要贡献，以保险惠顾他们，也体现出生态补偿的意义。

基本医疗保险。按照《青海省人民政府办公厅转发省卫生厅关于青海省城镇居民基本医疗保险试点工作实施方案的通知》及后期调整方案的规定，基本医疗保险参保对象是具有当地城镇户籍，未参加城镇职工基本医疗保险的城镇居民，包括未成年人、老年人、大中专院校在校学生、转为城镇户籍的农牧民，以及城镇其他非从业人员。居民医保制度实行个人缴费、政府资助和社会多方筹资相结合的筹资机制。个人缴费按不同的年龄段实行不同的筹资标准，政府补助资金实行分级分担，按不同年龄段，由省、州（地、市）、县（区、市）财政分级承担相应的补助费用。

和养老保险一样，基本医疗保险需要每个年龄段的移民个人缴费，重点年龄段的19～59岁男性移民和19～54岁女性移民每年每人要缴纳110元，同时，政府补助资金实行的分级分担也会加重地方财政支出的压力，尤其是县级财政压力，这对于针对移民的社会保险体系建立也会带来一定的阻力。所以，其基本医疗保险在推行时依然需要政府的引领和支持。

生育保险—加快移民社会保险体系构建的突破口。生育保险是社会保险的一部分，是国家通过立法，对怀孕、分娩女职工给予生活保障和物质帮助的一项社会政策。其宗旨在于通过向职业妇女提供生育津贴、医疗服务和产假，帮助他们恢复劳动能力，重返工作岗位。

与原本生育保险对象的含义有所不同，三江源生态移民妇女基本没有工作，不属于一般意义上的“女职工”，所以，实施的生育保险要有创新性。制度建立初期将移民育龄妇女全部纳入生育保险，政府可以采取全额负担的方式，为每个移民妇女合法生育期间提供怀孕、分娩以及实施节育手术时的基本医疗服务。这种保险实际上是一种小范围的，带有完全福利性质的保险措施，因为移民生育妇女的数量较少并且相对稳定。这种方式的积极作用体现在两个方面：一是示范拉动。育龄妇女生育几乎是每个移民家庭都要面临的正常事件，对移民的影响也最广泛，因此，该方式对社会保险制度在藏区的建立和推行能起到明显的示范拉动作用；二是解放思想。这项措施对促进藏区少数民族地区妇女地位提高，推进社会文明，弘扬男女平等，提升公民意识等都可以起到很好的正面作用。所以，三江源生态移民社会保险体系的建立可以以生育保险为突破口，以小见大，加快社会保险体系构建。

长期：失业保险和工伤保险等

失业保险和工伤保险。失业保险是为社会劳动者因非本人自愿原因失去劳动机会，从而丧失正常工资收入来源时，提供必要的物质生活保障的项目。工伤保险，又称职业伤害保险，是劳动者在工作中或在规定的特殊情况下，遭受意外伤害或患职业病导致暂时或永久丧失劳动能力以及死亡时，劳动者或其遗属从国家和社会获得物质帮助的一种社会保险制度。失业保险和工伤保险作为社会保险制度的一个组成部分，是通过国家制定法律、法规来强制实施的。

随着移民安置区后续产业的逐步建立和完善，移民城镇生活逐渐恢复正常，未来移民可能因就业竞争失败或企业的破产而失业，随之生活可能再次陷入生存困境。同样，未来就业中从事各种经济活动也会出现意外的工作伤害，暂时丧失劳动能力，失去正常工作收入来源。所以，根据未来移民的实际就业情况，相应建立失业保险和工伤保险是发展的必然选择。

其他社会保险。除了失业保险和工伤保险以外，还有一些其他形式的保险如死亡和遗属保险、残障保险、护理保险等。作为主体社会保险的辅助部分，虽然有些保险范畴可能与其他的保障制度有些重叠，比如残障保障等可能与社会救助目标重合。但是从未来发展角度看，随着城镇居民角色的不断深入，移民子女和养老观念也会面临转变，这些辅助项目的社会保险依然是完善的移民社会保险体系必要的组成部分。

构建移民社会保险体系需要注意的其他问题

加强社会保险宣传和咨询服务工作。社会保险的法律法规条文很多，保险缴费和给付的计算更是详细并且繁琐，移民需要了解更多事关切身利益的信息。而事实上，移民本身的文化素质较低，语言交流也存在困难。“三江源牧民平均受教育程度不足三年，成人文盲率高达45%，大多数牧民不通汉语，信息闭塞，基本不掌握其他生产劳动技能。河源移民新村的调查显示，53户生态移民家庭被访对象中文盲占37.7%，小学文化程度的占52.8%，初中以上文化程度仅为9.5%。”①因此，在移民社会保险体系初建时期，要依托被征地牧民社区服务咨询中心提供的社会服务，在乡镇、社区设立社会保险（保障）咨询工作站点，帮助社会保险经办机构很好的开展关于移民社会保险的咨询服务，使移民尽快了解社会保险的意义、作用和参保方法。

积极发挥藏传佛教文化的正面影响。“藏传佛教文化作为一种系统的理念，其各个构成要素诸如教徒、教规、教义、宗教活动、组织、观念对经济的影响各有侧重，在不同的历史背景和不同的社会发育形态下所起的影响也呈现出较大的差异。”移民、牧民几乎全是信奉藏传佛教的藏民族，宗教生活是其精神生活的重要组成部分，搬迁后，宗教活动仍然是移民精神生活中不可或缺的一个组成部分。所以，对移民开展的社会保险业务要考虑到藏传佛教文化可能带来的影响，积极发挥其正面的促进作用。

充分考虑移民的经济承受能力和当地发展水平。三江源生态移民社会保险体系构建必须与移民经济承受能力和当地的经济发展水平相适应。在建立移民社会保险体系过程中，不能只顾及保障效率，也不能只考虑保障需求。一方面，保障水平要与移民的经济承受能力和地区经济发展水平相适应，移民个人负担和地方财政支出过大会影响移民参保的积极性和整个社会保险体系的建立；另一方面，不能只考虑保障需求，移民保险不能不切实际地由政府承担全部责任，这样势必会加重移民“等、靠、要”的思想，社会保险也起不到应有的作用。

移民社会保险制度运行的监督和效果评估。三江源生态移民是一个较特殊的群体，针对移民建立起的社会保险也属于新事物，所以对移民社会保险实施的监督和保障效果的评估很有必要。保险对象、标准的确认、移民保险责任、义务承担的情况和权力的落实等都需进行监督。保险方案实施后还要及时对其作用、效果及存在的问题进行评价和反馈。除了社会保险行政主管机构、业务经办机构、保险基金运营机构外，在社会保障（保险）监督机构中还可以考虑让移民代表参与，让移民对社会保险的执行、基金筹集、待遇给付、服务质量等环节进行监督，以增强社会保险的民主、公开和透明性，从而使这项制度更容易落实。

（作者为青海大学副教授；本文为青海省科技项目“三江源生态移民基本社会保障机制研究”研究成果的一部分，项目编号为：2010-N-S06）

注释

①周华坤、赵新全、张超远等：“三江源区生态移民的困境与可持续发展策略”，《中国人口·资源与环境》，2010年第3期，第186页。