“顶层设计”之辩

陈家刚

编者的话

顶层设计是在《国家“十二五”规划纲要》中首次提出的，一经提出便受到媒体和专家的热捧，舆论几乎“谈改革必言顶层设计”。但是，社会对于顶层设计在执行层面有何进展，并没有一个清晰认识。顶层设计讨论的泛化，让一个本来严肃的话题，变得浮躁起来。那么，究竟谁来负责顶层设计，做好顶层设计需要处理哪些问题，在深化改革的大背景下，应该如何落实好顶层设计？

顶层设计，着眼于国家的长治久安，着眼于广大人民群众的根本利益，遵循增量改革的路径，着力打破阻碍改革与发展的既有利益格局，构筑公平正义的新利益格局。当务之急是进一步解放思想，发挥既有制度优势，构建达成共识的渠道与平台，大力推进集体行动。

“顶层设计”是在全球化、信息化、市场化大背景下，结合中国基本国情，以及改革开放以来的历史经验基础上，着眼于中国改革发展大局所作出的战略构想。

改革遭遇挑战，需要“顶层设计”

改革开放三十多年来，我们党和政府不断推动中国特色社会主义市场经济体制建设，在经济领域取得了举世瞩目的成就。但中国的改革在总体上表现出浅层次、碎片化和非均衡性的特点。首先，因为没有先例可循，中国的改革始终遵循先农村后城市、先试点后推广、先容易后艰巨的路径。在较为表层的、容易的改革领域与环节取得初步成效之后，涉及体制机制等深层次改革，以及政府掌握过多资源而抑制市场作用、权力与资本相结合形成固化既得利益等“瓶颈”，对进一步的改革形成了巨大挑战。其次，因为试验性的探索，中国的改革在某种程度上演化成了“今天一个政策、明天一个规定，上面一个发现、下面一个创新”，改革变成了某些领导者个人推动、某些部门单独热衷的事情。结果，“碎片化”的改革，带来了“改革利益部门化、部门利益个人化、个人利益合法化”的现象。最后，改革着力于在经济体制领域实现单兵突破，并期望带动以及给其他改革提供经验。但也因此使社会改革、政治体制改革明显放缓，或者说落后于时代的发展。

改革开放给我们整个社会带来了巨大效益，但同时也将效益固化并形成阻碍改革的既得利益，诱发和暴露了各种矛盾与冲突。经济结构和发展方式问题、贫富差距拉大和社会冲突问题、公信力下降和腐败问题等，开始在社会生活中突显出来。经济体制改革形成和诱发的问题，不能仅仅依靠深化经济改革来解决，所有这些挑战内在地要求进行整体的、综合的“顶层设计”，从战略高度规划改革、推动改革。惟有如此，才能破除陈旧观念的束缚，才能作出符合人民群众利益的改革举措。

顶层设计须超越“二元思维”模式

顶层设计的提出，既是对过去改革开放成就、经验，以及存在不足的分析与总结，也是对未来改革发展方向、路径、前景的战略构想。顶层设计基于经验，但同时也要超越经验。

顶层设计，必然要求我们要超越“摸着石头过河”，更加重视“总体规划，明确改革优先顺序和重点任务”，对改革的目标、路径、阶段、条件、困难和前景等有清醒的认识和总体规划与设计。改革开放之初，从总体上讲，我们对自身革命和建设历史经验的总结与分析还不深入，对世界各国的发展状况的了解还不全面，所以，我们在改革策略上，始终坚持实践的原则，试验性地不断探索，承认有限理性，“摸着石头过河”有其历史必然性和历史合理性。而现在，我们完全有条件和能力以战略的思维设计和规划未来的改革与发展，系统地明确目标、方向、领域、重点、体制机制等。做好总体设计和规划，必须坚持：在目标上，要“顺应各族人民过上更好生活新期待”；在动力上，“继续将改革是加快经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”；在重点和顺序上，必须“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革”；在主体方面，必须“进一步调动各方面改革积极性，尊重群众的首创精神”。

顶层设计，必然要求我们超越“二元思维”模式。在二元思维框架下，人们习惯于非白即黑、非友即敌、非善即恶、非对即错的方式。这种思维方式否定了多样性存在的可能，并容易在实际生活中形成“拒绝”的表达。针对顶层设计的各种争议，也是如此。当我们习惯了摸着石头过河，习惯了基层和地方为改革开道，突然听到“顶层设计”，便觉得一切都要上面说了算，一切都会有现成的方案，自主性没了，地方和基层只需照着做就好了。于是，便有了对顶层设计的“拒绝”。事实上，顶层设计恰恰是在改革开放三十多年经验教训基础上提出的。因为地方和基层的创造性改革遭遇制度“瓶颈”，因为改革出现重大分歧、改革动力逐渐弱化，所以，才有顶层设计对改革的坚持，对方向的明确，对改革者的激励。顶层设计，设计的不是细枝末节，而是方向、决心、勇气和智慧。简单地将顶层设计等同于理性建构主义、等同于否定地方和基层的积极性、否定人民群众的首创精神，等同于一刀切，等同于一些先知先觉、神通广大的人给改革一个清晰、完整的路线图，实际上是简单的望文生义，简单的非此即彼的“二元思维”模式。

顶层设计，必然要求我们超越既有利益格局。改革走过三十多年，虽然还存在许多的不如意、不完善，但毕竟我们很好地解决了温饱问题，宽松多元的社会正在形成，民主和法治也逐步走上正轨。但也正是在取得各种成就的同时，在我们自身都变成了改革受益者之后，我们也自觉不自觉地被编织进了既得利益格局之中。既得利益格局，将收益固化并深刻地影响了进一步的改革与发展。因此，顶层设计，着眼于国家的长治久安，着眼于广大人民群众的根本利益，遵循增量改革的路径，要着力打破阻碍改革与发展的既有利益格局。顶层设计的本质是改变现状，而不是维护现状，就是以巨大的勇气和魄力打破既有利益格局，构筑符合公平正义原则的新利益格局。

要更好地使顶层设计运转起来

顶层设计的提出，表明了我们党和广大人民群众对于进一步推动改革发展的决心、勇气和智慧，但顶层设计不能简单地归结为几个机构的事情，也不是几个精英的所谓使命感责任感能胜任的。当务之急是进一步解放思想，发挥既有制度优势，构建达成共识的渠道与平台，大力推进集体行动。

顶层设计需要“开动脑筋”。随着改革的逐步深入和难度的加大、随着新的利益格局的形成，很多人开始不自觉地放慢脚步，有些甚至有点自鸣得意、不思进取了。当改革进入深水区、进入攻坚阶段，我们的思想反而变得保守了、观念也跟不上现实了；人们对于要不要继续改革、遵循什么样的路径进行改革也开始出现越来越多的分歧。某些摇摆、举棋不定、甚至停滞和后退，不敢大胆出击、不敢打破既得利益格局等似乎变成可以接受和合理的了。借由顶层设计，推动改革发展，需要再现“实践是检验真理的唯一标准”大讨论、“计划和市场不是社会主义与资本主义的本质区别”明晰定位等在历史上发挥解放思想、推动进步的巨大作用，凝聚全党全国人民的改革共识，下决心推动改革实现新突破。

顶层设计需要“迈开步子”。顶层设计实际上就是从广大人民群众的根本利益出发，站在国家的层面，对制约中国未来改革发展的全局性、关键性问题进行科学判断，提出解决的整体思路和框架，最大限度地化解改革的阻力，降低改革的风险，确保改革的顺利推进。所谓“不谋全局者，不足谋一域；不谋万世者，不足谋一时”。因此，顶层设计首先要求中央迈出步子，党和国家应该在认真听取人民心声的基础上，直面挑战，就改革的方向、原则、阶段、路径等形成总体构想；其次，顶层设计要鼓励地方和基层也要迈出步子，改革不是“等靠要”，不是“干坐着”。没有广大民众的强烈愿望和思想火花、没有“因地制宜、灵活多样”的原则，没有基层创造力的释放和“先行先试”，就没有我们改革的伟大成就。

顶层设计需要“动起手来”。顶层设计怎么设计、设计什么，不能总挂在嘴上，而要落到实处，需要有对目标、方向、路径和框架的总体规范。顶层设计终究是要人来做的。因此，正如改革开放之初有“体制改革委员会”一样，当前，推动顶层设计同样需要中央层面的组织协调与总揽的机构，其根本职能是负责改革的总体设计，明确中国改革发展的方向与目标、阶段与步骤、条件与重点、挑战与前景。它在本质上应该超越各种利益，不能既做裁判员，又做运动员。其次，需要建立一套现代的决策咨询体系。除了继续加强党政机构内部的研究机构、高校、社科院、党校等机构的作用之外，尤其要鼓励建立相对独立的、第三方的现代决策咨询系统，从而及时反映和汇集社会各种意见和需求，为改革发展提出新的思想观点、价值目标和决策参考。再次，顶层设计要充分发挥社会自主性，广泛吸收各党派、各团体、各阶层、各级地方党政机构，以及广大人民群众的利益诉求，根据人类社会自身的发展规律，因势利导，做出符合公共利益、符合社会发展方向的科学设计。没有民众的参与，顶层设计就会变成无本之木，无源之水。

更重要的是，顶层设计要执行有力，落实下去。基层群众大胆突破既有格局的勇气，中层智识力量提供的理性支撑，高层果断决策大力推动的智慧，下、中、上互动，才能进而形成制度的良性变革。有令不行，有禁不止，上行下不效，再好的规划和设计，也于实际无益。只有执行得力，顶层设计才能运转起来，才能够转化为全社会的动力，也才能够真正促进改革和发展。

（作者为中央编译局比较政治与经济研究中心研究员）