司法建议制度双重困境的破解

骆军

【摘要】司法建议制度自试行以来，在法制宣传、扩大办案效果以及社会矛盾化解等方面取得了良好的法律效果和社会效果。但无论理论或实践层面，都存在诸多问题。理论和实践的“双重困境”，不仅让司法建议处于进退两难的境地，也严重损害了法院的司法权威。深入分析“双重困境”的成因，并提出走出困境的基本思路，对于这一制度的完善及全面推行具有重要意义。

【关键词】司法建议理论困境实践困境破解思路

司法建议是指人民法院在审判工作中，以预防纠纷和犯罪的发生为目的，针对案件中有关单位和管理部门在制度上、工作上存在的问题，建议他们健全规章制度、堵塞漏洞、科学管理，提出改进和完善管理工作的建议。2007年3月，最高人民法院向全国下发《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，山东、上海等地方法院亦各自出台细化操作规程，从试行情况看，这一制度取得了良好的法律效果和社会效应，司法建议工作已成为人民法院参与社会管理创新、社会矛盾化解、社会治安综合治理的重要途径。但从实践情况看，这一制度在试行过程中也面临一系列问题。 因此，要想全面推行这一制度，必须从理论层面深化对这项制度的认知，并对其面临的障碍进行分析，提出解决思路。笔者不揣冒昧，在此拟以基层法院司法建议制度现状为视角，深入探讨司法建议制度的优点与缺陷，分析构建司法建议制度的必要性和可行性，进而论证司法建议制度建立的方式，最后全面、系统地提出以实现法治权威和司法和谐为直接目标的司法建议制度构建方案。

司法建议制度的理论研究困境

我国关于司法建议制度研究现状。笔者以文献数据库检索为数据收集手段，在中国知网（CNKI）学术文献总库中选取“中国学术期刊网络出版总库”、“中国博士学位论文全文数据库”等15项，模糊检索1915年至2011年6月所有文章，相关论文的研究理路大致可归纳为以下几种：

成果推广。如丁国锋的《四年发出司法建议逾两千》，这类文章从司法建议运用取得的成效入手，总结司法建议制度推广过程中的经验教训，为推广司法建议提供实践支持。

从社会运作的角度，反思司法实践中的各种具体现象，由此讨论司法建议的合理性、社会价值、司法价值，提出相关改革建议。

从法律的角度，将司法建议制度放在更具体的范围内进行探讨—正面或侧面反映出法律适用问题，为机制构建进行初步验证。

通过对其他相关法律制度的观察，分析司法建议在其他制度中发挥的作用，以一种综合性视角来讨论司法建议制度与其他法律制度的融合或抵触之处，为司法建议制度的发展提供更系统的理论支撑。

研究现状反思。根据对相关资料的分析，笔者认为，我国目前关于司法建议制度的理论研究主要有以下几点不足：

研究水平不高。在我们检索的796篇文章中，专门研究司法建议制度的论文数量相当少，相关的一些文献大多是新闻报道和经验推广，特点为：深度研究不多，实践效果多；运作研究不多，价值探讨多；创新成果不多，宣传介绍多。

理论成果和实证研究无法相互支撑。在制度构建的目标确立之前，学界对该问题的研究集中于理论探讨的层面实属必要；在制度构建目标正式确立之后，仅仅在理论层面做规范探讨显然不足以应对实践需要。而基层法院开展的一些实证研究，由于没有和前沿理论相结合，只能说明问题却无法改善现状。

理论体系没有构建。如上所述，当前在我国，司法建议主要是被实践部门讨论，全国许多法院也正如火如荼地开展司法建议活动，与此形成鲜明对比的是，学界对其理论研究却相对滞后，突破性、深入性研究成果十分缺乏。加之司法建议系中国特有制度，鲜有可资比较借鉴的域外理论或制度，司法建议（权）甚至没有被作为一种权力、一个概念或一枚新鲜的法律词汇被提及，更不用谈建立起一整套系统的理论体系。

司法建议制度的实践运行困境

法律依据不足。在我国法律体系中，仅有2部法律共3次提到“司法建议”，且规定相当原则，一是适用范围狭窄，仅在“执行”和“对妨害民事诉讼的强制措施”章节中提及；二是接受对象局限，侧重于对原单位的纪律处分或惩罚；三是法条中“司法建议”前置动词系“可以”，而非应当或必须；四是程序过于单调，司法建议这座“金矿”尚缺乏一个规范的开采程序。法律依据不足，客观上使得人民法院在行使司法建议权时“底气不硬”，也制约了司法建议作用的充分发挥。

司法建议缺乏约束力。在实践中，司法建议的边界不断扩展，法律保障却未同步跟进，法律地位尚不明确，被建议机关或被执行人若对司法建议置之不理，应承担何种责任在法律上没有规定。司法建议是否有反馈、是否被采纳，采纳后的效果如何都难以得到保证。司法建议低回复率的现实窘境让法官产生了些许畏难情绪，开始默认被建议者对司法建议的鄙夷不屑，甚至将司法建议作为一种普世化的宣教、理想化的憧憬，继而形成不愿发、不敢发的恶性循环。

法官积极性不高。随着2007年4月国务院《诉讼费用缴纳办法》的实施，诉讼门槛大幅降低，出现了诉讼“爆炸”现象，社会对司法的大量需求与司法资源、能力的有限性的矛盾日益突出。“供需”的严重失衡让法院在社会矛盾的焦点上孤掌难鸣，在繁重的办案和调研任务之外，法官很难“心有旁骛”，况且制发司法建议的多与少、好与坏和法官职级晋升没有直接关联。于是，以结案为目标的“摆平”逻辑在法院中赢得了更多的市场，这是法官根据成本和收益的算计，追求在既定条件下最高效实现预期目标的策略。

走出困境的基本思路

构建司法建议制度的理论体系。第一，厘清司法建议权的定位。司法部副研究员刘武俊曾指出：“法院往往最先聆听利益诉求、最早发现问题、最早解析矛盾，因而法院发出的司法建议类似于医生诊断书和处方。”博登海默也将法官比作“社会医生”。可是，包括法院在内的社会各界，对司法建议的定位还比较模糊，有必要重新厘定。在司法行为中，实现职业理性与生活逻辑之间的对接和平衡，是非常重要的。这其中，应该有一个实现“司法和谐”的载体，这是对司法建议较为宏观的定位，更确切的说，它就是法院功能的必然延伸，能动司法的直接体现。

第一，深化对司法建议制度功能的研究。司法建议有显性功能和隐性功能两个方面：司法建议的显性功能影响了公共政策、法律的制定，回应了民众的维权呼声，实现了与行政机关的良性互动；司法建议的隐性功能则延伸司法权边界，体现司法亲和力并与实现“两个效果”统一的社会主义法治理念和法院“三个至上”指导思想一脉相承。

完善司法建议的制度设置。第一，肯定司法建议的法律约束力。司法建议的法律依据零星散见于若干部门法，最高法院下发的通知也是以“法发”的形式出现，严格意义上不具备法律约束力。笔者认为，要使司法建议最快获得其应有的法律地位，可以采取地方至中央的立法模式进行试验性推广：一是拓宽被建议对象；二是明确启动条件；三是明确法律后果。通过上述规定，使司法建议制度向“地方化”、“特色化”方向发展，待理论与实践条件成熟后，在全国推而广之。

第二，规范司法建议制度的运行模式。主要涉及：党委、人大配合监管机制，对拒不采纳建议者或建议效果不佳的，借助政府资源予以协调落实；媒体配合宣传机制，广泛借助电视、网络等媒体及时、适度扩大社会效应，增强透明度；公众配合监督机制，开通反馈、举报信箱和热线电话，形成联动监督效应。

第三，细化司法建议权的行使方式。一是坚持个案建议与类案建议并重。既要从微观角度提出针对性建议，又要对阶段性类案反映的普遍问题，从宏观角度提供系统解决方案，以弥补“年轻的个案司法建议”在经验上的不足。二是避免只发建议不听反馈不做回访。在司法建议书中要明确反馈期限，无论是否反馈，均要进行跟踪反馈，未反馈的及时查明原因，收到反馈的要在合理期限内了解整改落实情况。三是避免从规范化演变为格式化。司法建议要科学、规范，不应刻板、僵化，要摒弃“拿来主义”，否则会生产出更多的“经验知识”，窒息了司法建议的生命力，使司法活动丧失智慧性挑战。

当前，我国正在深入推进加强和创新社会管理，人民法院作为人民群众心目中“公平与正义的防线”、和谐社会构建体系的主要阵地，必将承担更大的职责，发挥更大的功能。司法建议权作为法院能动司法的一种主要形式，其在理论和实践层面的双重“软化”，将导致人民法院的地位和司法权受到直接影响。更重要的是，失却了法律化、规则化、制度化的支撑，主要靠法官的自觉、素质和技巧，这种权力的行使方式也是十分危险的。因此，司法建议只有在实体法律与程序规则的框架下，才能积极回应社会对其多元化价值融合、市场利益分化弥合、社会组织体间沟通联络等功能性需求，协助法院发挥正向功能，维护司法权威。

（作者为四川省绵阳市中级人民法院副院长、西南政法大学法社会学与法人类学研究中心研究员）