生产者责任延伸制度的不足与完善

牛睿

【摘要】生产者责任延伸制度对于提高资源利用率，减少废弃物的排放，保护和改善自然环境发挥着重要的作用。但是，我国生产者责任延伸制度还存在着现行立法中有关生产者责任延伸的规定过于原则性，缺乏操作性等多方面的不足。应该从加快制定和完善相关专项法律法规，增强其操作性等措施入手，进一步完善生产者责任延伸制度。

【关键词】循环经济法生产者责任延伸法律制度

生产者责任延伸制度是当今许多工业化国家循环经济法律制度中的重要制度之一。该制度对于提高资源利用率，减少废弃物的排放，保护和改善自然环境发挥着重要的作用。发展循环经济是我国经济社会发展的一项重大战略，但是目前，我国的循环经济还处于初创阶段，因此健全与完善我国循环经济法中的生产者责任延伸制度，对于促进循环经济的发展，改变传统经济发展模式，实现经济社会的可持续发展都具有重要意义。

循环经济中的生产者责任延伸制度

延伸生产者责任的概念（Extended Producer Responsibility，简称EPR概念），最初是由瑞典隆德大学环境经济学家托马斯教授在1988年给瑞典环境署提交的一份报告中提出的。他认为，延伸生产者责任旨在保护环境，降低产品对环境的负面影响。它通过使产品制造者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置负责来实现。这一概念明确了产品被消费后，在废物回收、循环利用和最终处置环节中的责任主体。1997年，经济合作与发展组织（OECD）在《EPR框架报告》中对生产者责任延伸的定义为：“产品的制造商和进口商应承担其产品在整个生命周期中环境影响的主要部分，包括材料选择、生产工艺以及使用和弃置过程造成的影响。”该定义进一步将生产者的范围从制造商扩展到了生产成品的进口商。1991年，德国率先在《包装物法令》中引入EPR概念，确立了包装物生产者责任延伸制度。随后各发达工业化国家在其循环经济立法中也纷纷引入EPR概念，设定了生产者责任延伸制度，并在循环经济实践中取得了很好的效果。

德国、日本循环经济法中的生产者责任延伸制度

德国循环经济法中的生产者责任延伸制度。德国是世界上循环经济立法最早的国家，也是率先在循环经济法中设立生产者责任延伸制度的国家。通过生产者责任延伸制度，德国将循环经济原则扩展到了整个生产领域。根据1996年生效的《循环经济和废物处置法》，德国规定生产者的责任主要包括：设计产品时须考虑产品的生产及使用过程中尽可能地减少废弃物的产生；生产中优先使用再利用的废物及再生的材料；标明产品中所含污染物量，以保证使用后的废物可进行环境允许的回收再利用或处置；通过产品说明书提供关于产品返还、再使用和回收再利用等信息；接收产品使用后的废物及对这些产品和废物进行回收利用或处置。

日本循环经济法中的生产者责任延伸制度。日本被认为是循环经济立法最为完备的国家。根据2000年生效的《促进建立循环型社会基本法》，日本规定生产者的责任主要包括：企业有责任在其经营活动中，采取必要的措施，以抑制原材料变成废弃物；有责任在原材料成为可循环资源时，由本企业自行进行适当的循环，或者采取必要措施，由本企业承担相关费用，使可循环资源得到适当的循环，并使不可循环者得到适当的处置；产品和容器的制造和销售企业，有责任在其经营活动中，提高产品和容器的耐久性，完善产品和容器的维修体系，抑制该产品和容器变成废弃物；有责任采取必要措施，以改进产品和容器的设计，标明其材料和成分，并在产品和容器成为可循环资源时，使其易于得到适当的处置；当产品和容器成为可循环资源时，为了对其进行适当而顺利的循环利用，国家、地方政府、企业和公众需要合理地承担各自的责任；当产品和容器的设计、原材料的选择以及产品和容器成为可循环资源时，任何特定企业应当根据基本原则的要求，对已经成为可循环资源的产品和容器，自行负责收集、递交或者适当的循环利用；企业有责任协助国家和地方政府实施有关建立循环型社会的政策和措施。

我国循环经济法中生产者责任延伸制度的不足

我国循环经济法中有关生产者责任的规定。我国《循环经济促进法》的第十五条对生产者责任的规定是：生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须负责对废弃的产品或者包装物回收；对其中可以利用的，由各企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各生产企业负责无害化处置；对前款规定的废弃产品或者包装物，生产者委托销售者或者其他企业或者组织进行回收、利用或者处置的，受托方应当依照有关法律、法规规定或者合同的约定负责回收或者利用、处置；对列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织；强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定。此外，《清洁生产促进法》第二十七条，《固体废物污染环境防治法》第八条，对生产、销售、进口被列入强制回收名录的产品和包装的企业也作出了上述强制性规定。

我国循环经济法中生产者责任延伸制度存在的不足。第一，我国循环经济立法虽然基本上体现了生产者责任延伸的思想，但是严格意义上的生产者责任延伸的规定还比较少，对产品生命周期中各环节有关生产者的责任还缺乏全面、系统的规定。第二，现行立法中有关生产者责任延伸的规定过于原则性，缺乏操作性。第三，生产者对其产品废弃物、包装的回收和再利用责任，还只限于列入国家强制回收名录的产品或者包装物，但是国家强制回收名录的产品或者包装物名录至今没有出台，直接影响到循环经济法的实施。第四，对于生产者在其生产的一般产品废弃物的返还、回收过程中产生的经济责任和信息责任没有作出规定。第四，对违反生产者责任延伸制度的行为所应承担的法律责任缺乏明确的规定，对各责任主体起不到刚性的约束作用。

完善我国生产者责任延伸制度的路径

增强《循环经济促进法》的可操作性。应在《循环经济促进法》中，对生产者在产品整个生命周期中的不同阶段所应承担的一般延伸责任，包括生产者的产品责任、经济责任、环境责任、信息责任等，以及生产者范畴的其他责任主体，如销售者、其他组织、废物回收利用或处置企业、消费者等的一般责任作出全面、系统、明确、具体的规定，增强其操作性。

加快制定和完善相关专项法律法规。应针对不同领域、不同类型和生产不同产品的企业，加快制定和完善相关专项法律法规，确立不同的生产者延伸责任。

借鉴先进国家的立法经验，建立严格的产品市场准入制度。为了有效地实现从源头上控制环境污染，减少资源和能源的浪费，应借鉴先进国家的立法经验，建立严格的产品市场准入制度，即除了国家明令禁止生产的产品不得进入市场流通，还应当要求生产者或销售商必须对其产品使用后有关废物和包装物的回收利用、返还方式等作出切实可行的规定，并通过产品说明书或在产品外包装上作出明显标志后，才能进入市场流通。

加快推进我国废物回收体系建设，真正实现资源利用系统有效运转。应当突出以下要点：一是规范现行废物回收、拆解的市场秩序，实行严格的企业市场准入制度。二是国家和地方政府需要扶持并加快建立一批具有专业资质的废物回收、拆解、再生利用和处置的组织或新型静脉产业，负责或接受生产者、销售者的委托，处理废物回收、拆解、再生利用和处置。三是将生产者责任延伸与回收再生产有机结合起来，鼓励生产企业或行业协会自行建立产品废弃物回收中心，对特定的产品废弃物进行回收、拆解及再利用。四是国家在现行强制回收产品和包装范围的基础上，需要逐步扩大强制回收的范围，将对环境产生较大危害的废弃物纳入其中，例如产品包装物、废旧电池、废旧电子电器产品、废旧家电和废旧汽车等，由生产者承担起回收、利用和处置，以及回收费用等责任，或者委托专门的组织承担上述责任。五是国家应制定限期回收和再利用指标。借鉴德国《避免和利用包装废弃物法》、日本《家电回收法》等法律的立法经验，规定生产者和销售商对某些产品或包装物的限期回收利用率指标。实践证明，设定回收利用率指标和期限，对于督促循环经济各责任方履行责任可以起到很好的效果。我国应借鉴这一成功经验，根据我国的实际情况制定分阶段的回收再利用指标体系。

合理配置生产者延伸义务的法律责任。生产者延伸责任的宗旨在于防止产品废弃物对环境造成威胁，促进资源的循环利用。我国引入生产者延伸责任制度时间不长，因此应该将规制生产者的行为责任侧重于对产品废弃物的回收、再生利用和处置上，以促进企业经济生产方式的转变，激励生产者从设计阶段就要考虑减少废弃物的产生、能源消耗、提高资源的利用率。此外，还需要在《循环经济促进法》等法律法规中，对生产者、销售者、回收组织以及消费者等不同责任主体违反回收、再生利用和处置的行为所应担负的法律责任，分别细化并作出明确的规定，使之便于操作。

（作者为辽宁社会科学院法学研究所研究员；本文系辽宁社会科学院2011年度重点课题“循环经济法律制度研究”的阶段性成果，项目编号：LNSTY11A010）