贸易救济措施中的公共利益问题浅析

2012-04-29张朝方

商场现代化 2012年17期

张朝方

[摘要]金融危机的爆发，国际贸易摩擦增多。而反倾销、反补贴、保障措施作为世界贸易组织(WorldTradeOrganization,简称WTO)允许各成员国采取的保护国内产业的三种贸易救济措施手段被许多成员国视为救命稻草，动辄实施贸易救济措施，贸易救济措施遭到了滥用，沦为了贸易保护主义的工具。为了遏制贸易救济措施的滥用，WTO各成员国纷纷呼吁要实施公共利益原则，一些国家已经将公共利益原则纳入了法律体系。但是，目前各国对于如何界定贸易救济措施中的公共利益还没有统一的认识，公共利益原则的实施也缺乏统一的标准，在实践中没有发挥出应有的积极作用。

[关键词]贸易救济措施公共利益钢铁制

贸易救济措施是指一国在国际贸易的过程中，因进口产品的进入而造成或可能造成对国内产业的损害而采取的消除损害或损害威胁的手段。它是伴随着对外贸易的发展而出现的一种保护国家公共利益的贸易保护形式。它是秉着自由和公平的理念而被确立为一项重要的贸易法律制度。

从各国的实践看，通过贸易救济措施予以保护的产业主要有两种，一种是没有形成竞争能力的幼稚产业，主要存在于发展中国家；另一种是己失去竞争能力的夕阳产业，主要存在于发达国家。幼稚产业是一国经济的新生儿，在一定的期限内对幼稚产业实施保护可以为国际社会所认可。但发达国家通常以夕阳产业保护论作为实施贸易救济的依据，表现出明显的贸易保护主义倾向。

一、贸易救济措施遭到滥用

近年来，随着贸易摩擦的增多，各国纷纷采用反倾销、反补贴和保障措施保护本国产业。全球贸易救济案件呈现出以下特点：

1.反倾销是全球贸易救济调查的主要形式

1995年~2008年，世贸组织成员共启动3810起贸易救济调查。其中，43个世贸组织成员启动了3427起反倾销调查，占全球贸易救济案件总数的89.9%；18个世贸组织成员启动了215起反补贴调查，占比5.6%；40个世贸组织成员启动168起贸易保障措施调查，占比4.4%。由此可见，在3种贸易救济形式中，反倾销仍是“主力”。

2. 2008年的贸易救济措施立案数有所回升

通过对历年贸易救济案件走势与全球经济走势的对比，我们发现全球国内生产总值增速与全球贸易救济立案数基本呈背离状，即全球GDP增速提高，贸易救济立案数减少；反之，GDP增速放缓，贸易救济立案数增加。

2008年，全球危机迅速蔓延全球，各国国内需求疲软，国际市场萎缩，企业面临争夺国际、国内市场的双重压力。在这种情况下，为扶持和保护国内产业、防范国际市场萎缩导致的贸易转移，许多国家出台形形色色的贸易保护措施。

3.贸易救济措施中存在违规操作

在贸易救济措施的实施过程中，存在着许多违规操作行为。以倾销幅度的计算为例，发达国家的通常做法是把国内市场上低于成本的销售排除在外，或者在计算正常价值时将高利润包括在内，从而提高正常价值，这样计算出的倾销幅度通常高得惊人。例如，墨西哥就曾对我国鞋类征收高达1050%的反倾销税。

4.贸易救济措施忽视公共利益原则

贸易救济措施忽视公共利益原则表现在两方面：一方面，贸易救济措施在实施过程中征收的反倾销税、反补贴税原本是为了弥补倾销和补贴给进口国造成的损害，保护了进口国进口厂商的利益，但却没有考虑到倾销也会在一定程度上给消费者带来收益，忽视了在实施贸易救济措施中受到负面影响的其他利害方（消费者、国内下游产业和其他合作商等）。因此说，在实施贸易救济措施时考虑到公共利益能避免贸易救济措施本身的局限性。

另一方面，贸易救济措施被滥用后，已经变成了一种保护国内进口商、实施贸易保护主义的工具。征收反倾销税、反补贴税，配额等措施不能从根本上解决问題，相反，会给整个世界的国际贸易福利带来损失，还有可能由于反倾销税，反补贴税、配额等措施导致对方国家的贸易报复行为, 从而会减少本国的贸易出口, 起不到实现本国国际收支平衡的作用, 甚至会造成国际贸易秩序的扭曲，加剧国际市场间的隔断, 这与贸易救济措施的理念和初衷以及WTO 的自由贸易和公平竞争的根本宗旨是相悖的。

二、贸易救济措施中的公共利益概念

公共利益适用于很多领域，经济学、公共管理学、政治学和法律领域等等，随着人们对公共利益的认识在不断深化，无论在什么历史阶段，无论公共利益概念适用于哪个领域，公共利益都不是个人利益的简单聚合，不能仅仅为社会中一部分成员占有和享用，而是表现为社会全体成员从社会整体繁荣与进步中普遍受惠，公共利益的本质是维护整体利益，实现整体利益最大化。

虽然目前各国对公共利益原则还没形成普遍统一的明确定义，但不少学者们已经着手对反倾销领域中公共利益的含义进行研究，并提出了自己的见解。

可以将贸易救济措施中的公共利益原则理解为涵盖了国内产业利益和进口商、下游产业及消费者等利害关系方利益在内的国家整体利益，即如何在保护国内产业的合法利益的同时保护利害关系方的利益，其最终目的是为了避免因为保护局部利益而使整体利益受损，从而实现国家福利水平最大化。

不恰当地运用关税措施虽然在一定程度上会增加国内就业机会，但对消费者的利益以及社会福利造成严重的损害。可以说，它是以牺牲国内其他产业和消费者的利益为代价，保护国内产业的。

其次，进口配额是指一国政府为保护本国工业，对一定时期内某种商品的进口数量或进口金额作出限制性规定。进口配额同样给进口国的消费者及整个社会带来损失。

最后，无论是采用关税形式还是采用配额形式，都会提高进口国国内价格，造成对出口国经济的影响，也使进口国的消费者剩余减少，还有可能会形成报复性贸易损失，国家整体福利水平降低，不仅损害了进口国公共利益，也造成国际贸易双方的整体公共利益下降。所以，以公共利益原则为判断准则，各国政府就会更关注于国民经济整体，站在国家整体福利水平的高度上作出明智选择，避免贸易救济措施成为片面保护国内产业的手段。

三、欧盟钢铁紧固件反倾销案对进出口双方的公共利益影响

2007年11月9日，欧盟委员会决定对中国出口的钢铁紧固件发起反倾销调查，调查期为2006年10月1日~2007年9月30日，替代国为印度，涉案产品海关编码为73181290、73181491、73181499、73181559、73181569、73181581、73181590、73182100、73182200。据统计，2006年，中国钢铁紧固件对欧出口5.32亿美元，案件调查期内出口额约为7.6亿美元。本案中共有123家中国企业应诉，欧盟委员会先后抽取17家企业进行重点调查。

2009年1月31日，欧盟委员会发布公告，对原产于中国的钢铁紧固件作出反倾销终裁。只有西螺（苏州）精密紧固件有限公司和烟台安国特紧固件有限公司获得零税率，其他公司的税率为26.5%~85%。

该案涉及金额达7.6亿美元，涉案从事钢铁紧固件生产和贸易的1700多家企业。涉案金额之大、波及面之广使本案从立案以来就备受关注。本案裁决中关于抽样、同类产品、倾销认定、损害认定都值得关注。

案件涉及的公共利益方：一是欧盟不相关进口商/贸易商的利益，欧盟不相关的进口商在调查期间提出答复中主张，如果实施贸易救济措施，负面效果将来自两方面：（1）欧盟欠缺足够的产能以在涉案产品上维持与此前相同的供应量；（2）涉案产品价格升高，而这又无法转嫁给最终消费者，导致进口商的利润损失；二是用户和消费者的利益，建筑行业是紧固件的一个主要用户，并且处于严重的经济低迷期。此时如实施紧固件贸易救济措施，将更加重建筑行业的低迷前景；三是竞争和贸易扭曲效果，众多进口商、出口商及其协会主张，贸易救济措施的实施将会加剧欧盟2家最大供应商的控制地位，导致市场垄断，资源浪费，不利于市场经济的有序进行。

实施此次贸易救济措施，以上各利益方将不同程度的受到利益损害，并最终对整个公共利益产生不利影响。

本案件给我们的的启示：在欧盟对华紧固件反倾销案件的调查中，有20多点与WTO现行规则相违背，但欧盟委员会仍作出了肯定性裁决，足以显示其贸易保护的倾向。主要体现以下几点：

1.“没有原告”的官司。至今欧盟以保护原告利益为由，未向外透漏申诉方的名单，中国企业达了一场“没有原告”的官司。

2.偏袒自己人。在此次歐盟反倾销调查中，欧洲在华独资企业成为惟一受益人，其对出口仍旧享受零税率。

3.同类产品的问题。欧洲紧固件分销商协会表示，从中国进口的紧固件产品与欧洲本土生产的产品部存在同质性，所涉及反倾销产品除极少部分外，其他产品欧洲产商早已不再大量生产。

4.损害问题。欧洲紧固件分销协会认为中国紧固件出口对欧洲紧固件市场部构成威胁，此举反而将危机欧洲分销商及其员工的利益，给欧盟市场造成不可挽回的损失，公共利益被侵害。

我国紧固件生产和出口大国的地位以及出口低附加值、劳动密集型产品的特性使得我国产品在金融危机背景下极易引起贸易摩擦，我国应时时警惕，完善相关制度。

四、完善我国贸易救济措施中公共利益原则

1.赋予利害关系方相应的程序性权利

虽然我国贸易救济措施的立法中都增添了“应当符合公共利益”的条款，并且也赋予了利害关系方一定的程序性权利，体现了对于公共利益的维护。但是，仍旧存在着不足。我国《反倾销条例》和《反补贴条例》中只是采用了 “己知的出口经营者和进口经营者、出口国〔地区)政府以及其他有利害关系的组织、个人”的字样将所有的利害关系方包含在内。《保障措施条例》规定 “商务部应当为进口经营者、出口经营者和其他利害关系方提供陈述意见和论据的机会。”可见，我国的贸易救济措施条例没有明确地将下游产业以及消费者明确地列入利害关系方。

本文前面的经济分析己经证明了实施贸易救济措施对下游产业和消费者造成了负面影响，所以应当对下游产业和消费者的利益给予足够的关注，通过立法将下游产业和消费者明确地列入利害关系方中，保障下游产业和消费者组织拥有与申诉方平等的权利。

一方面，从立法上赋予进口商、下游用户、消费者以及他们的协会相应的权利:使他们有权在规定的时间内向调查机关提交与公共利益有关的信息，查阅与公共利益有关的文件，了解其他利益团体提交的非保密信息。并有权申请召开听证会，主张他们的利益，说明反倾销措施会如何影响他们的商业活动，例如救济措施是否会导致他们制造成本的增加，市场份额的下降，就业和盈利的减少等。

另一方面，调查机关根据各利益方提供的信息，进行实地考察，并成立专家组评估反贸易救济措施给申诉产业带来的收益，给其他相关利益方(主要是贸易商和进口商、上游供应商、下游用户和消费者)造成的成本，采取贸易救济措施可能引起的市场竞争状况以及国际经贸关系的变化等因素。

2.进行成本收益分

为了使贸易救济措施的实施既考虑到国内产业也考虑整个国家的公共利益，就必须进行成本收益分析。这里的成本，是指贸易救济措施给下游产业、消费者及进口商、贸易商带来的损失，收益是指贸易救济措施给国内产业及其上游产业带来的利益。进口国政府可以对消费者剩余、生产者剩余、税收等指标进行分析。

从程序上，分以下三个阶段进行，首先对实施贸易救济措施给其他相关利害关系方带来的影响进行评估，然后对实施贸易救济措施给国内产业带来的影响进行评估，最后比较上述两个阶段的结果，并进行权衡。

（1）第一阶段，贸易救济措施对于相关利害关系方的影响

正常情况下，相关利害关系方包括以下四类:上游供应商、涉案产品的贸易商和进口商、下游产业、最终消费者。

首先，要考虑贸易救济措施对上游产业带来的影响。如果上游工业向国内工业提供的原材料数量和价值较小，或者进口国生产商可以从进口国之外取得大部分原材料，则可以认为贸易救济措施对上游产业影响不大。

其次，要考虑贸易救济措施对于进口产品的贸易商和进口商的不利影响。在这个环节中，通常考察:贸易商和进口商在销售相关产品过程中的重要性、贸易商和进口商通过减少利润来消化成本上涨因素的能力和贸易救济措施对于贸易商和进口商未来生存能力的影响。

再次，要评估贸易救济措施对下游产业的影响。在这个环节中，主要审查三点:贸易救济措施对相关市场的竞争条件的影响，对投入成本的影响以及下游产业对贸易救济措施可能做出的反应。

最后，还要考虑对最终消费者的影响。通过相关消费者机构或协会了解消费者的意愿，给予一定的补偿。

（2）第二阶段，确定实施贸易救济措施对国内产业的影响

根据国内产业市场份额、价格和利润幅度、生产能力、就业状况、产业规模等指标来评估实施贸易救济措施对国内产业的影响。具体而言，如果进口产品造成国内市场份额严重下降往往是实施贸易救济措施的理由。如果贸易救济措施能改变国内产业大量失业的局面，帮助其扩大生产，达到规模经济，降低单位生产成本，增加盈利，应该认为采取贸易救济措施符合公共利益。

（3）第三阶段，综合评估

在这一阶段中，根据成本收益分析法对前面两个阶段的结果进行权衡。用总收益减去总成本，得出净收益。如果净收益小于零，就不应该实施贸易救济措施，此时，政府可以考虑调整产业政策。如果净收益大于零，就应该实施贸易救济措施对国内产业实施保护。

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