检察机关参与社会管理创新的价值取向与路径选择

杨勇 汪爱群

【摘要】检察机关参与社会管理创新必须有正确的价值取向，主要包括化解社会矛盾，促进社会和谐，推动公民社会和法治建设，实现公平正义。为此，既要考虑解决当前日益严重的社会矛盾，更应着眼长远推动法治社会建设，需要在履行职能、延伸职能和创新职能中探索参与社会管理创新的有效途径。

【关键词】社会管理创新价值取向路径选择

在我国社会管理活动中，政法机关一直扮演着重要角色，不管是过去作为国家的专政工具，还是新时期作为经济社会发展的保障者，政法机关都在积极探索自身在社会管理中的职能定位。

关于检察机关参与社会管理创新的论争

认识误区。自从2009年中央政法委提出推进社会管理创新以来，最初在检察机关内部对这项工作如何认识还存有分歧，先后出现了“无关论”、“等同论”、“替代论”等观点。①在不断的争论与思辩中，检察机关对自身在社会管理创新中职能定位的认识越来越清晰，特别是随着更多人对社会管理有关理论的学习与研究，目前在检察机关内部已基本统一了认识，那就是都认为检察机关是社会管理创新的主体之一，应积极参与社会管理创新工作，为此各级检察机关还制定了实施意见，出台了具体的措施。但是，在检察机关如何参与社会管理创新，特别是应该坚持什么样的原则、其价值取向如何以及实现的进路等方面还众说纷纭，莫衷一是。

实践偏差。在目前检察机关推进社会管理创新的工作中，有些地方还不同程度地存在着一些偏差：一是新瓶装旧酒，把一些原本检察机关在做的日常工作直接作为社会管理创新的内容，并没有在理念和机制等方面有所创新；二是机械执行上级意见，缺乏自身的特色做法；三是为了创新而创新，对可行性与实效性考虑不足；四是超越法律规定搞创新，不顾检察机关作为国家公权力机关的性质，在没有上位法和国家最高立法机关授权的情况下自行探索创新。

理论澄清。实际上，在探讨检察机关如何参与社会管理创新之前，必须首先回答社会管理的内容以及当代社会管理的一些基本规律。关于社会管理的规律，我们从世界各国社会管理的历史经验中不难总结出以下几点：一是社会管理应当是从社会控制向提供公共产品的转变；二是社会管理应当是从单一主体向多元主体的转变；三是社会管理应当是从政府主导向社会自治的转变；四是社会管理应当是从人治向法治的转变。社会管理的发展规律决定了检察机关在参与社会管理创新的过程中既要遵循自身的司法工作规律，同时还必须尊重社会管理规律。

检察机关参与社会管理创新的价值取向

检察机关参与社会管理创新要解决哪些问题以及要达到什么样的目标，这是首先必须明确的，只有该价值取向是正确的，才能为检察机关参与社会管理作出恰当的制度安排，笔者以为该价值取向应分为三个层次，并呈现出依次递进的关系。

价值取向之一：化解社会矛盾，促进社会和谐。改革开放以来，中国的社会利益主体日益多元化，社会问题逐渐增多，通过改革社会管理体制来解决深层次社会矛盾已刻不容缓。当前，对于社会管理的主体（尤其是公共部门）来说，需要认真研究造成社会矛盾日益激化的深层次原因，下大力气从源头上加以解决。作为国家的法律监督机关，检察机关在社会矛盾化解工作中必须也能够有所作为：一要切实增强化解矛盾、促进和谐的意识；二要防患于未然，建立健全社会矛盾风险排查与预警机制；三要注重依法化解社会矛盾，提高社会管理的法治化水平；四要提升执法公信力，增强化解社会矛盾的权威性与实效性。

价值取向之二：坚持以人为本，推动公民社会建设。从社会发展的长远趋势看，社会管理的理想状态应该是公民个人有更多机会参与社会管理，社会组织承担更多的提供公共产品与社会服务职责，逐步构建政府、社会、公民“三位一体”的管理格局，建立具有中国特色的公民社会。在此背景下，检察机关要重点加强以下工作：一是在执法办案中牢固树立平等理念，要通过检察机关的执法办案在一定程度上降低公众的不平等感；二是始终坚持检察工作的人民性，不断满足社会公众对检察工作的知情权、参与权和监督权，三是支持和保障社会组织的发展壮大。

价值取向之三：推进法治建设，实现公平正义。在中国推进依法治国的现实语境下，其社会管理模式也必然选择法治化的道路。从理论上讲，检察机关是法治秩序的守护者，要通过自身的监督行为，引导和促进国家公权力的正确行使，让法治蕴含的限制公权、保障私权的要义切实得到实现，从而推动社会管理法治化水平的不断提高。虽然不断提高立法质量主要是立法机关的职责，但作为法律监督机关的检察机关也应当有所作为，一方面在执法办案中既要严格依法，又要坚持宽严相济的刑事政策，使蕴含在法律中的公平正义价值得到实现；另一方面要通过执法办案和调查研究，发现法律中存在的违背公平正义之处，及时提出修改和完善立法的建议。

检察机关参与社会管理创新的路径选择

在履行职能中参与社会管理创新。一是不断健全和完善监督行为，规范公权力正确行使。要积极解决司法实践中不敢监督、不愿监督、不善监督、不能监督甚至协商监督等问题，既要争取在立法层面不断完善监督的体制、机制，也要立足现有职能，发挥好职务犯罪查处的威慑作用，以查办职务犯罪推动其他工作的开展，要通过自身的执法办案来规范行政权和司法权的正确运行。二是坚持宽严相济刑事政策，促进社会和谐稳定。要根据社会形势的发展变化和一定时期犯罪的发展态势，与其他司法机关密切配合，依法严厉打击那些严重危害民生民利、破坏社会秩序、影响法治发展、损害公平正义的违法犯罪活动。同时，对于那些轻微的违法犯罪行为，从修复社会关系、减少社会矛盾出发，经过严格的风险评估以后，可以视情况从轻处理，但应做好跟踪帮教和调查工作，为以后不断完善轻微犯罪处理机制积累经验。三是保障律师执业权利，规范检察权正确运行。要切实在检察环节支持律师依法执业，自觉接受律师的监督与制约，不断规范自身的执法行为。同时要主动加强与律师协会和律师之间的工作联系与业务交流，努力在双方之间建立良性互动关系，增加信任与理解，引导律师在推动法治、促进和谐、维护正义中发挥更大的作用。

在延伸职能中参与社会管理创新。一是积极推进基层检察室建设。基层检察室建设应因地制宜，防止一哄而上和形式主义，要在完善职能定位、密切联系群众、注重提高实效上下功夫，使基层检察室在服务大局、保障民生、化解矛盾、预防犯罪等方面发挥基础性作用。二是加强法制宣传与犯罪预防。检察机关不但要在执法办案中把法制宣传贯穿始终，更要结合执法办案做好法制宣传教育和犯罪预防工作，要积极探索形式多样、贴近群众、效果良好的法制宣传教育模式。要认真研究犯罪的发展趋势和深层次社会原因，为国家完善预防和减少犯罪的体制机制积极建言献策。三是健全未成年人刑事检察制度。在对未成年人犯罪继续坚持“教育为主、惩罚为辅”原则和“教育、感化、挽救”方针的基础上，不断完善分案办理、社会调查、前科报告义务免除、帮扶教育等工作机制，探索适合未成年人身心特点、有利于失足未成年人顺利回归社会以及降低未成年人再犯罪率的体制机制。四是完善司法救助制度。在刑事诉讼中既要保障被告人的合法权益，更应注重维护被害人的权益，实现被告人与被害人权利的平等保护。检察机关应结合自身执法办案，做好检察环节的司法救助工作。

在创新职能中参与社会管理创新。为了不破坏国家的法治秩序，检察机关在进行职能创新之前，应妥善解决好法律授权问题。笔者以为，目前和今后在检察工作中试点的一些制度，在法律没有规定之前，可以先通过最高国家立法机关授权的形式获取合法性，当前可以在检察和解与附条件不起诉工作中进行尝试。一是继续推行检察和解制度。②司法实践已经证明，在检察环节促成当事人和解有利于矛盾化解与社会和谐，但检察和解不应局限于检察机关自己参与，为了提高和解的公信力，发挥社会组织在矛盾化解中的作用，应积极加强检调对接工作，发挥人民调解、专业调解（如医疗事故调解组织）等社会组织在检察和解中的作用，探索基层组织、行业协会等社会组织参与检察和解的途径与方式，推动提高社会组织参与社会管理的广度和深度。二是探索建立附条件不起诉制度。前一阶段外界对检察机关开展附条件不起诉的试点提出批评，认为实行这项制度有侵犯法院审判权之嫌，另外没有提及的可能还有目前开展这项工作的合法性问题。而理论界对这项制度给予了肯定，认为符合司法改革的方向、符合检察权运行的规律、符合和谐社会和执法为民的理念。笔者以为，不管如何争论，在刑事诉讼法修改草案已有规定的情况下，作为推进社会管理创新的有益举措，在司法实践中应继续探索，探寻提高该制度实效性的途径与方法。

（作者单位分别为杭州市人民检察院，浙江省开化县人民检察院监所；本文系2011年浙江省法学会重点课题“检察机关参与社会管理创新的路径选择”的阶段性研究成果，项目编号：2011NB25）

注释

①吴玉琦，徐安怀：“检察机关推进社会管理创新的调查与思考—以法律监督为视角”，《当代法学》，2010年第6期。

②此处的检察和解仅指在检察机关主持下当事人之间的和解，不包含检察机关与刑事被告人之间的和解。