浅析政府绩效评估现状及解决方法

孙琪

【摘要】绩效评估制度的本质意义是用结果来规范政府作为。绩效评估是对政府的一种监督手段，也是强化其责任心的一种行之有效的措施。但当前，我国的政府绩效评估体系，在制度安排方面还存在着诸多困境：即评估价值扭曲带来的一系列安排问题、评估时主客体平衡问题、评估主体在运行制度时的安排问题等。文章从评估的价值、意义以及途径等几个方面浅析绩效评估的困难及障碍。

【关键词】绩效评估评估制度困境

我国的政府绩效评估目前尚处于起步阶段，在其发展的过程中推进势头很快。政府绩效评估过程，缺少一套先进的系统，以至于在评估的安排中出现重重困境。本文通过安排的意义、成因、解决途径几个方面入手浅析政府绩效评估安排制度困境的消除问题。

现行政府绩效评估的意义及现状

政府绩效评估，即对政府履行职责过程中产生的有效价值进行评定。绩效不能与效率等同而论，绩效既是政府和社会的关系，也是政府与民众的关系。政府绩效是指政府服务于社会、服务于民众的质量评估，体现民众对其是否满意的价值结果。现阶段我们要对评估、评估安排的意义，评估的有效手段等问题进行详细探究。

安排的意义。评估安排要引进先进理论。我们应当引进先进的理论对政府绩效的评估安排进行科学有效的指导。西方的评估安排以及一些基础理论包括了公共管理等相关的知识系统。在科学发展观的引导下，目前我国也有效地借鉴了一些先进的理论，这将提高评估系统的先进性。

减少评估的自利。在评估过程中，会出现自评与他评的信息不对称，由此结果也就不可能客观真实有效。在政府的自我信息中很多利益部门的信息被放大，即出现了评估的自利性，导致无法进行客观的评估指导。评估中要实现信息的有效，关键在于安排上要借助先进的理论，系统提高信息的真实准确性，同时也要避免政府自我评估中的信息扩大以及自利，让结果更加客观有效。

安排要创新模式。学者卓越在其一篇论文中指出，评估政府绩效的模式就是要评估项目的核心，工作是否流畅，关键问题与模式有很大的关系。模式中有很多指标，这些指标有定性的，有定量的，有技术的，也有纵横信息方面的。在我们评估政府绩效中，指标如何进行安排，以及模式如何是很重要的。比如，政府在公共服务中会告知社会和民众：当前的任务和目标是什么，应该怎么做，做到什么程度等。公共信息被告知于民，有利于服务的量化，有利于民众的监督，这些都是创新的服务模式。模式的启动，模式的效果，模式的主体评估价值，在评估安排上都起到推动作用。

优化评估流程。政府流程再造的特点是有序、流畅、整合，以及更好地为政府公民提供有价值的服务，这些流程对传统的不同分工、不同流程是一种全新的挑战。政府在流程再造中打造全新的服务模式、服务内容，要始终把民众的利益放在第一位，要打造服务型政府，为民众提供便捷的、灵活的、适应性强的以及平民化的服务型政府的评估流程。

安排的依据。价值的安排依据。绩效的价值，是整个评估体系中的重要部分，是绩效的灵魂，也是贯穿于整个评估过程的指导思想。绩效的管理就是合理体现绩效价值的执行实现的过程。西方的绩效管理经历了由效率到质量的演变，这是一种进步。政府的不同职能部门在服务于民的过程中的目标是不尽相同的，即便有一套先进的评估体系，也很难做到精准评测。在评估安排中要充分认识到，政府的评估价值是整个安排的依据。

指向与安排。评估结果。服务型政府，是要根据社会及公众的需求来提供政府的服务。根据政府的类型，在进行评估时除了参考价值外，还要看到政府的服务结果，以及结果的整体质量如何。对于服务结果，政府是要通过市场的手段去运行，比如采购招标、合同等以有效降低公共服务的成本。在评估绩效时要有效结合价值与结果来综合评定。

对政府与公众关系的评价。政府行使公共职能是要为公众提供行政服务，在这方面政府与民众就是服务与被服务的关系。在政府服务管理中要始终以民众为第一位，提供民众所需，并通过市场手段降低服务成本提高服务质量。政府运用质量管理来改进绩效，这是一个非常重要的途径。

政府绩效评估制度安排的困境以及原因分析

安排困境—价值扭曲。在政府绩效评估中，政府的价值取向一直是服务的灵魂，也是政府在运作服务方面重要的指导思想，这些价值的取向问题会直接影响评估的结果。目前，政府的主要价值表现在科学发展观没能成为评估的价值。发展观的偏差会对安排造成困难。制度不能长久有效，无法全面反映社会的经济以及人文方面的整体效应。评估的结果是对整个政府服务的总结，是绩效的证明，评估不能有效将整个社会的所有因素综合到里面。由此，出现了安排困境。

评估客体与主体失衡带来制度安排偏差。绩效评估客观错位不能体现评估价值。对评估结果、评价指向要综合参照比较，但涉及到的公众对政府的评价较少，开放性不够。对体现社会公平的公共服务要更多地使用现代化的信息工具进行有效评价，如网络投票、短信投票等。但又不能简单粗略地使用这些工具进行评估，得票的多少只能是间接反映各个部门的工作情况，与实际绩效无直接联系。比如，在某市教育系统考试名列前茅，而机关评测名次靠后，这就与实际情况不符，无法客观地反映出真实的绩效。绩效评估的指向有问题，评估的价值也就不能真实地显现出来，结果就失效了。从政府和社会公众两个视角来看，政府的绩效相对于社会是相当封闭，这些评估只不过是对政府层面的自我评价，其结果不能起到指导促进作用。

运行问题带来的障碍。评估的管理与评估的模式不相符。在目前的评估体系中采取上级对下级政绩考核的方式，这一方式没有完善地考虑政府的再造问题，与评估中的管理对接很低，不匹配的问题很多都出现在管理中。例如，各地政府的招商，一些地方会出现特别保护，如在法律、教育、医疗等各个方面给予一定照顾，政府会在产业政策税收等方面进行变通。如果把这些因素考虑到评估中就会降低评估的结果。

流程与规范的问题不对接。目前我国的政绩评估是在不断探索中逐渐形成的，评估流程与设计者操作有着十分密切的关系。现在流程设计随意性较大或者超出规范等类的评估较为多见。这样的设计流程会直接对评估结果的科学有效性产生影响，也会对政府服务结果的诚信效率带来危害。

安排困境的消解及其路径

和谐社会政府绩效评估制度安排内容。政府绩效评估价值体系是制度安排的导向。绩效的评估要按照价值体系来进行衡量，这其中包括一般的价值与和谐社会的价值。在创建和谐社会进程中，政府要充分平衡协调各种利益体，让人与人和睦相处，群体得到共同发展。要通过有效的途径倡导社会团结友爱互助，共同打造和谐和会，共同享有和谐社会带来的价值。

政府绩效评估的运作体系是制度安排的主干。绩效评估的制度安排要充分体现系统体系之间的平衡对接。绩效目标，各地区的政府部门要制定合理有效的规划，以科学发展观为指导来平衡各个利益相关主体的关系。在比较政府的绩效过程中需要选择合适的参照体。在横纵的比较目标中，需要综合比较其中对于自我发展的利益。参照系统的比较选择要有针对性，在绩效的测定中不能出现太大的偏差。在横向比较中要注重结果，采取目标管理绩效评估，纵向评估的结果要偏重于绩效实施的过程，要能够很好地体现发展的过程，以及发展过程中的侧重点，与横向相比更适合自我评估及管理。在社会绩效评估制度中要将目标模式充分结合起来，既要考虑到自我的战略目标的实现，也要兼顾发展过程中的管理进程。

绩效测定中，有两个关键的因素：一个是工具，一个是政府主体。针对不同的主体，要使用不同的测定工具，这样才能做到合理有效。政府的战略体系评估，是一个平衡科学发展的过程，需要平衡测定。政府的服务目标评估要使用目标的管理法则去评测；政府实践方面的评估，则要用标杆进行测定；对于政府满意度要用调查问卷的形式进行评定，对不同的主体要选用不同的评估工具。

政府绩效评估制度安排的监督保障。对于监督、评估政府的主体，这些主体的监督内容包括主体人员的专业水平如何，以及评估主体所有部门的数据结构、团队资质等等；按照评估类型绩效分为内部评估、外部评估；科学的评估不仅要有合理的定量指标，还有定性指标，以此来综合确定政府绩效的整体情况；对于主要评估的价值结果要放在其运用上。

需要有一套完整的法律体系来保障这些制度的使用，这是必不可少的。我国的绩效评估现在已经逐步进入到了法制保障管理阶段，管理、制度进行了统一，逐步形成了一套自己的标准体系，对于绩效评估起到了保障作用。

绩效评估在既定框架和流程内，信息是否直接影响结果，在信息管理方面要充分做到不封闭、不垄断，要透明公开，从制度层面保证数据的准确性，从而保证结果的客观真实有效。在评估立法过程中，要有所区别，地方中央的侧重点不同，那么立法的针对性也有所不同，但其共性都是要有评估价值的原则，在体系建设等方面要做到公平公正。

（作者为中央财经大学政府管理学院博士后）