巴西政党党内规章制度建设与启示——以巴西劳工党与共产党为例

靳呈伟 刘玉

摘要：党内规章制度的建设情况是衡量一党制度化水平高低的重要标志。党内规章制度建设在相当大程度上影响着政党的生存、发展与作用的发挥。与巴西其他政党相比。巴西劳工党与巴西共产党均比较重视党内规章制度建设，政党制度化水平较高，因而具有了比较优势，进而助其实现了较好发展。两党党内规章制度建设的举措值得借鉴。

关键词：党内规章制度；巴西劳工党：巴西共产党

中图分类号：D73.64(777)文献标识码：A文章编号：1004-0544(2012)02-0182-04

从一般意义上讲。发展不充分、制度化水平低、缺乏连贯性是巴西政党的鲜明特征。因此。多数学者喜欢用“虚弱”或“脆弱”来描述巴西政党。巴西政党的虚弱性主要表现为：政党的意识形态色彩非常淡，政党的形象模糊，各政党间的界限混乱；政党的组织结构不完善，缺乏党内规章程序：党员对党缺乏基本的认同与忠诚，党员的组织纪律性差。换党的现象时有发生；很多政党尤其是小党围绕选举产生。缺乏明确的纲领与长远目标，选举时热闹一番，选举过后便偃旗息鼓，缺乏应有的连贯性。毫无疑问，政党的虚弱性是巴西独特政党生态环境的产物，有其存在的合理性；但也不能否认，政党的虚弱性在一定程度上限制了巴西政党的发展及其功能的实现。

巴西政党的虚弱性为研究多数巴西政党党内规章制度建设的情况制造了难题，也使从总体上把握巴西政党党内规章制度建设的情况成为在目前很难完成的任务。但从另一方面来理解，这愈加彰显了研究巴西政党党内规章制度建设的价值意义。

巴西劳工党与巴西共产党是巴西政党发展过程中出现的两个特例。与其他政党相比，劳工党与共产党均非常重视自身建设，政党制度化水平较高，因而在思想理论、组织结构、社会基础等方面有着其他政党所无法比拟的优势。党内规章制度建设是两党自身建设的重要内容。是两党制度化水平较高的主要表现，是两党比较优势的重要动因。对巴西劳工党与共产党党内规章制度建设的情况进行介绍、比较与分析，进而发现其中体现的共性问题，形成相应启示，是本文的主要目的。

一、党内规章制度的基本情况：类型、制定机构、内容

根据其层次高低，巴西劳工党与巴西共产党的党内规章制度可大致分为二种类型，即最高层次的党章及补充性的规定。

党的章程之于政党恰似宪法之于国家，是最根本的党规党法，为政党确立了基本的活动准则与行为规范。对政党的发展有着无可替代的作用。巴西劳工党与巴西共产党均重视自身的党章建设。相关情况大致为：就党章的制定机构而言，两党的党章均由各自的全国代表大会制定。党章的修改也均需通过全国代表大会，党内其他机构不享有此等权力。就党章的内容而言，多数政党的党章只是党的最基本问题作出原则性的规定，很少对具体问题作出非常具体和详细的规定。巴西劳工党与巴西共产党的党章也是如此。譬如，劳工党党章规定，劳工党是所有遭受资本主义制度剥削的人们的真正政治代表，是具有广泛基础的、开放的和民主的政党；劳工党反对资本主义，主张建立基于工人和群众日常斗争模式之上的社会主义社会，一个巴西的社会主义模式，而不是模仿其他国家的经验；劳工党拒绝“颠覆式”的夺取政权道路，主张建立强有力的公民社会；各级党的指导委员会以及议会党团在作出重要决策时。均需听取党的核心小组的意见，等等。巴西共产党党章规定。巴西共产党是巴西工人阶级和全体劳动者的政党，是劳动人民和国家利益的忠实代表，是由马克思和恩格斯所创立的、由列宁和其他马克思主义革命家所发展的科学革命理论指导下的无产阶级有觉悟的先锋队的政治组织；巴西共产党反对资本主义和帝国主义的剥削和压迫，目的是使无产阶级及其同盟者获得政权，捍卫科学社会主义，实现共产主义；为了实现目标，巴西共产党在国家现行法律范围内，依照本章程活动；党内生活的形成与发展建立在民主集中制原则的基础之上。等等。

补充性的党规是以党章为基础与依据制定的，是党章在某一领域或层次的延伸。两党补充性党规的主要形式是决议及相关文件。决议通常是两党针对某一专门问题、新出现的问题和情况而制定的。作为党的最高权力机构，全国代表大会拥有作出决议的权力，而由全国代表大会形成的决议具有党规的性质。例如，面对席卷全球的金融危机，巴西共产党在2009年召开的十二大形成的《关于资本主义危机的政治决议》中表明了自己的态度。决议指出，当前的金融危机是一场大规模的、深刻的、严重的资本主义制度危机：新自由主义经济政策在部分地克服和缓解生产力发展与资本主义生产关系之间的矛盾的同时，提高了资本的有机构成，导致失业增加，贫富差距拉大；自我调节的市场神话导致了灾难，幻想通过资本主义内在的灵活性及其运行机制来克服经济周期和经济危机的信条已经破产了。有权形成决议的除了全国代表大会之外，还有全国代表会议。由于党的全国代表大会有一定的周期，在两次代表大会期间，面对新情况、新问题，劳工党、共产党通常会召开全国代表会议，在全国代表会议上通过相应的决议来应对挑战。劳工党全国代表会议通过的一般是临时性决议，还要在全国代表大会上形成相关的正式决议。譬如，1986年劳工党的几名前“巴西革命共产党”成员以“为革命筹集资金”的名义抢劫了巴伊亚洲萨尔瓦多市的一家银行，这严重损害了党的形象，也暴露了其背后的根源——长期困扰劳工党的党内派别问题。为解决派别问题，劳工党同年召开的全国代表会议通过了一个临时决议。决议强调，劳工党维护并实行多数的意志，同时保护少数的权利；派别有存在的权利。但这一权利并不适用于那些不接受党的纲领、党内民主原则和党的纪律的集团。次年的全国代表大会通过了一项承认派别存在并确立了派别活动规范的正式决议。该决议规定党有义务为党内派别的活动提供便利，同时要求全党必须接受民主程序产生的决定和决议，派别的行为、会议和讨论必须透明、公开，并以维护党的利益和组织发展为最终目的，这为解决党内派别问题指出了方向和程序。…

二、党员参与党内规章制度制定的情况及党员权利的维护

巴西劳工党与巴西共产党均比较重视自身党内民主建设，注重维护、保障党员的权利。两党党员权利的维护有相关党内规章制度加以确保。

鉴于自身“具有广泛基础的、开放的和民主的政党”的定位，劳工党认为，在进行党的建设的过程中，要遵循民主、开放的原则。为了推进党内民主建设，在制度方面。劳工党设立了两阶段代表会议制，即在举行全国代表大会以前，先在联邦、州、市各级分别举行一系列“会前会议”。此类会议主要讨论党在各时期面临的主要任务并就之作出决定；劳工党还实行核心小组制度，即要求所有党员均应参加一个核心小组的活动，核心小组有权讨论党的全国和地方领导机构提出的议题，同时可以提出领导机构没有涉及的问题，这使基层党员在各类会议上均有机会参与讨论并充分表达意见。保障核心小组真正发挥作用的法宝是劳工党党章

“各级党的指导委员会以及党的议会党团在作出重要决策时，应听取党的核心小组的意见”的规定，此规定也将两阶段代表会议制与核心小组织有机连接起来，形成了保障基层党员充分参与决策权利的制度体系。这充分体现和尊重了劳工党创建者“党的决定能够在基层党员充分参与的基础上通过民主程序产生”、“基层参与是为了确保党员的权利和地位”的设想。虽然劳工党鼓励党内讨论和辩论，并将此视为党内民主的一种标志；但是，劳工党也同时强调党的原则性规定和纪律必须得到遵守，违反党规党纪的党员往往被坚决清除，维护了党规的约束力与震慑力。

巴西共产党也非常重视自身党内民主建设，注意通过党的根本大法党章来对党内民主建设问题作出规定，确保党员的民主权利。巴西共产党党章指出，民主是党内生活的根本财富，鼓励个人以自由和负责的方式发表意见，鼓励每个党员和各个组织广泛的主动性，以此作为党的方针建设的积极因素。主要体现为：党章规定，基层组织及以上的党员和干部在内的所有人均可参与全国代表大会的审议，在举行全国代表大会的至少前3个月，中央委员会要发出全国代表大会的通知，并在党的机关报上公布大会召开的时间与地点、大会要讨论的内容以及将由党的各级机构讨论的决议草案：党的基层组织设立的标准是党员能积极参与党的政策制定和政治行动。另外，为给党员参与党的讨论提供更多机会，鼓励党员参—与党的方针的讨论，巴西共产党还设立了各级磋商机构，力争形成广泛的磋商机制。磋商机制的构成包括全国性会议、各种会晤及各种研讨会。在鼓励自由发表意见的同时，巴西共产党也强调纪律的重要性，强调党要在自由的和自觉遵守纪律的基础上保持行动的一致性。

三、党内规章制度与国家宪法法律的关系

一般而言，政党受到各种层面的、各个领域的规范约束。在巴西，除了党内规章制度外，政党还受到一系列外部规范的制约。巴西政党的主要外部规范有巴西宪法、《选举法》及《政党组织法》等法律法规。从性质角度讲，《政党组织法》是关于政党问题的专门法，对政党及其各类活动起着直接的规范作用；巴西宪法、《选举法》等相关法律法规则是部分条款涉及到政党问题，对政党及其活动的规范相对不那么直接。从层次上讲，巴西宪法是最高层次的根本大法，《选举法》、《政党组织法》等普通法则是中间层次的规范，而行政机关的相关规定则是具体的规范。从内容方面看，巴西宪法、《选举法》及《政党组织法》等法律法规对何为政党、政党的功能、政党的建立、政党的活动等方方面面作出了规定。例如，巴西1988年宪法规定，政党是国家公共权利的法人代表，应维护国家主权，保障民主制度和多党制，保障基本人权；政党可以自由建立、合并、结盟或消亡；政党可自主地确定内部机构、组织和运作程序，等等。1994年修改的《选举法》规定，众议员、州议员和市议员分别按州、市人口比例和各政党所获选票数多少产生；候选人的党籍要在6个月前确定，报选举法院备案，并接受司法部对候选人的财产及其来源的调查；候选人通常除可得到党组织在政治、财力和人力上的支持外，还要自己出资或争取资助参加竞选，等等。《政党组织法》则规定，在全国9个州和每个州1/5的市内拥有5％的众议员选票的组织即可建党；政党可举办各种讨论会，成立党校，宣传纲领主张，并享有在电台、电视台免费做宣传的权利，有权设立政治、社会、经济性公共图书馆，出版党报党刊，等等。

党内规章制度与外部规范即宪法法律法规存在诸多不同之处：首先，两者的制定与实施机构不同。党内规章制度主要由党的机构制定实施，全党性的规章制度是党的最高权力机构即全国代表大会特有的权利；而法律法规是由国家公权机关制定的。其次，两者的层次、约束对象与适用范围不同。党内规章制度是某一政党的内部生活规范，主要用以规范党内各行为主体的行为，协调党内关系；而法律法规则是国家层面的规范，其约束对象与适用范围远远超过了一个政党。再次，两者的效力与影响及发挥效力的手段、途径不同。党内规章制度只对党内各行为主体有影响与约束力，虽然有些根本性原则具有强制约束力，但也有很多党内规范更多依靠党员的自觉；而法律法规则具有强制性。可以依靠国家机器强制执行。

虽然党内规章制度与宪法法律的制定与实施机构、层次、约束对象与适用范围、效力、影响等存在不同；但它们却密切相关：党内规章制度是在国家法律法规的框架背景下制定与实施的，其制定与实施要以国家法律法规为基础与依据，不能违背法律法规的精神与有关规定。譬如，巴西宪法与《政党组织法》均规定，政党不得使用与其他政党相同的纲领。这直接就为巴西政党制定自身的纲领定下了基调与方向。从一定意义上讲，政党党内规章制度可以视为国家法律法规在政党组织内部的延伸。例如，如上文所提到的，巴西劳工党与巴西共产党均非常重视自身党内民主建设，并积极通过相关规章制度来加以确保。这正是巴西宪法关于“政党是国家公共权利的法人代表”、政党应“保障民主制度”规定的体现。总之，党内规章制度与国家法律法规相辅相成，共同构建了政党的行为规范体系。

四、党内规章制度的作用

作为政党内部各行为主体的行为规范，党内规章制度在规范政党行为、协调党内关系、确保党内生活规范有序等方面发挥着重要作用。具体而言，党内规章制度的主要作用表现为：

第一。为党内各行为主体提供了行为规范。政党内部存在众多行为主体，如果没有相应的行为规范对这些行为主体加以约束，而是任由他们根据自身意志行事，很难想象政党作为一种组织如何运转、如何存续。党内规章制度恰恰为党内各行为主体提供了基本的行为规范。

第二。有助于协调党内关系，促进党内生活规范有序。党内关系是政党组织内部各主体在治理政党内务的过程中，围绕各自相应的权利和义务，所形成的相互关系及互动的行为模式。党内关系是一个由多层次结构和多方面内容构成的复杂关系体系。这样一个复杂的关系体系，没有一定的运行规范，是很难协调处理，从而实现和谐有序的。党内规章制度是党内关系的综合反映与体现，是规范党内关系、促进党内生活规范有序的有力杠杆。党内规章制度有助于协调党内关系，促进党内生活规范有序。

第三。有助于促进党内民主的发展。党内民主的内涵丰富，既可以理解为一种理念，也可以视为一套制度，还可视为党组织的一种运行方式。无论从何种角度把握党内民主的内涵，不能否认的是，党内民主的发展离不开相关配套支持，而党内规章制度是其中必不可少的组成部分。党内规章制度建设有助于促进党内民主的发展。

第四。有助于推进政党法治，实现依“法”治党。从政党治理形态的角度看，政党法治涉及政党制度和政党文化两个层面。党内规章制度是政党制度层面的重要内容，为治理政党内部事务提供了可以依据的“法”，有助于推进政党法治，实现依“法”治党。

第五。有助于政党更好地实现自身价值，取得更大发展。在竞争性政党制度背景下，政党要想赢得选举从而上台

执政，首先需要整合全党的力量为选举服务；而在议会活动中，为了贯彻本党的路线、方针、政策，政党也要确保本党议员按本党意志行事。而此类事情的效果如何在很大程度上取决于政党的党内法规制度尤其是相关纪律要求。党内规章制度建设有助于在选举、议会活动中凝聚全党力量，实现本党目标。

五、启示

通过上文对巴西劳工党与巴西共产党党内规章制度类型、内容、与国家法律法规的关系、作用等问题的梳理，初步形成以下启示。

第一，政党的发展状况、政党功能或价值实现的程度在很大程度上取决于政党党内规章制度建设的情况。相比较而言。相当一部分巴西政党忽视自身党内规章制度的建设，政党制度化水平较低，这极大限制了其自身的发展，影响到其在选举过程、政策活动中的表现，其政党功能的发挥大打折扣。与之形成较大反差的是，巴西劳工党和共产党均非常重视自身党内规章制度的建设，政党的制度化水平较高，这为其确立了组织制度等方面的比较优势，也帮助其在选举过程、政策活动中较好地实现了党的目标，自身的价值从而得以较好地实现。

第二。党内规章制度建设应该立足于协调党内关系，促进党内关系和谐。作为与政党相伴相随的政党现象，党内关系标示政党文明的发展水平，反映政党的基本价值取向，蕴含政党的底气与实力，预示政党的前途；是政党得以建立、发展必不可少的条件，是一切政党活动的基础。”政党只有确立和协调好党内关系，才能不断发展壮大。不断调整和处理好党内关系是政党加强自身建设的重要任务。因此，作为党内各主体的行为规范，党内规章制度要立足于协调党内关系，促进党内关系和谐。

第三，党内规章制度建设应该体现党内民主的价值取向。切实保障党员民主权利。党内民主对政党的重要性有目共睹。党内规章制度建设毫无疑问应该体现党内民主的价值取向。党内民主的核心在于广大党员在党内政治生活中主体地位的平等以及党员民主权利的尊重和维护。因此，党内规章制度要确保党员民主权利得到尊重和维护。

第四，党内规章制度建设应该与政党其他方面的建设尤其是党内制度建设、党内文化建设相互配合，统筹兼顾，形成合力。政党建设是一个系统工程。政党的各方面建设不是彼此孤立，互不相关的。作为政党建设重要内容的党内规章制度建设不能独立于其他方面的建设。政党在加强自身建设的过程中。要注意统筹兼顾，发挥各方面建设的合力。巴西劳工党在这方面的举措值得借鉴。正如上文指出的。劳工党的党内规章制度之所以能够有效地发挥效力。在很大程度上得益于其两阶段代表会议制度和核心小组制度，正是后者为党内规章发挥作用提供了制度基础与保障。而恰恰是党章中关于核心小组制度的相关规定，为核心小组制度提供了“法理”基础。

第五，注意协调党内规章制度建设与国家法律法规的关系。政党的内部规范——党内规章制度与政党的外部规范——相关法律法规是相辅相成，密不可分的。党内规章制度建设不能置国家法律法规于不顾。必须以国家法律法规为基础，在国家法律许可的范围内规范党内行为。