基于职业健康和安全的立法权解构与规制竞合

王忠 程启智

摘要：职业健康安全管制的立法权分为归属立法机关的专属立法权与归属行政机关的剩余立法权两类，前者是对立法机关专属性、稳固性法律创制功能的发挥，而后者则是对管制机构专业性、灵活性行政功能的发挥。世界各个国家基于各国政治、经济、社会情势的差异，不同程度地采取通过“授权”或“收权”的形式使两者之间部分地发生立法权限的转移和立法权之间的相互竞合。文章从立法权解构的角度分析了职业健康和安全的立法规制类型及规制权力的竞合关系，并以此为分析框架探讨了中国职业健康和安全立法规制的机制缺陷与规制效率等问题。文章结论认为要解决立法规制的效率问题，必须对我国职业健康安全的立法权进行重新解构，并着重提升不同规制立法权之间的协作竞合效率。

关键词：权力解构；专属立法权；剩余立法权；规制竞合

中图分类号：D922.54文献标识码：A文章编号：1004-0544(2012)02-0094-04

一、立法权解构与规制竞合的关系

解构，是西方哲学中的一个术语，原意为分解、消解或拆解之意。立法权解构其意则指对立法主体的权力进行分解，旨在对立法的规制效率进行优化，有效实现立法的真实意图。立法权是一个国家中拥有对社会公共事务进行治理职能的主体做出法律创制活动的能力。在世界范围内，立法权配置的体制通常分为一元立法体制和多元立法体制。实行一元立法体制的国家。其立法机关立法权高于行政机关立法权，但囿于立法事务的专业性，立法机关通常需要将除专属立法职能之外的剩余立法权有条件授予给国家的行政机关，使其具有一定的行政立法权，而这种立法权按其来源不同。又可以分为职权性立法权与授权性立法权两种不同的类型。职权性立法是行政机关根据宪法和有关组织法规定的职权所进行的行政立法，而授权性立法则是行政机关依据宪法和组织法以外的法律、法规的授权或最高权力机关的特别授权而进行的立法。不同的法律形式都是在不同机构之间对其剩余立法权进行的解构与配置。以最优化地实现立法活动的完备性。

职业健康和安全管制的效率取决于立法权力对社会权利保护的完备性。职业健康安全的社会权利是人们与生俱有的享有健康与安全的空间。为确保健康与安全的自由权利能够存在下去并发挥应有作用。规制立法权就成为了保护健康与安全权利的一种不可或缺的法规。从这种意义上来说，立法权的解构也承担着保障健康与安全权利的职责，立法权力解构的程度决定着社会权利保护的强弱。劳动者的职业健康安全权利在具有普遍强制力的立法权面前，永远处于分散、弱小的地位。职业健康和安全规制的效率取决于专属立法权与剩余立法权的解构与规制竞合，即在什么情况下，将什么样的剩余立法权分配给行政机关是最优的。专属立法权与剩余立法权之间如何协调。以提高立法规制的效率?

“竞合”一词是指“竞争”与“合作”的关系。职业健康和安全管制立法权的解构与竞合是指涉及职业健康和安全保护的立法职权如何在立法机关与行政机关之间进行配置，不同属性的两种立法权之间又如何展开竞争与合作。以实现立法的完备性。对于专属立法权而言。其法律位阶高于剩余立法权的法律位阶。剩余立法权应对涉及职业健康和安全保护的特别条款和实施标准进行规范。从最佳立法权配置的角度来看。职业健康与安全管制立法的完备性取决于立法权在不同立法机构与行政机构之间的分配，而分配优化的关键则取决于权力解构的标准化与权利损害的预期程度两个要素。前者是指立法机构与行政机构之间立法权的配置标准与协调关系，后者则是指立法权配置的失当可能对权利人造成的利益损害。

在立法权竞合问题上，代议机关与行政机关行使专属立法权与剩余立法权的范围及程序应有不同，专属立法权应涉及对立法体制、法律关系、权利义务及涉及法律实施的安全标准、听证程序、执法权、司法救济权等要素的确定和明晰，它关系着全体劳动者的健康与安全权利，是对职业健康和安全权利宏观层次的保护，具有基本法的地位。相比较而言，剩余立法权则应侧重灵活、及时地应对职业健康和安全管制过程中可能存在的不确定性，这种不确定性是由于社会自身发展过程中因自然、技术等因素造成的健康和安全风险，这些风险因素不可预见。立法机构无法事先给予法律的创制，因此需要将这部分规制的立法权限解构给近距离的行政机构。进行事中或事后的补充性立法规制。这样的一种解构方式可以提升两者之间规制竞合的效率，前者是对立法机关专属性、稳固性法律创制功能的发挥，后者则是对行政机构专业性、灵活性行政功能的发挥。无论是专属立法权还是剩余立法权标准的确定，决定其优化配置的标准需要考虑立法活动的事先预见性及立法活动带来的预期损害程度两方面因素，对于事先立法和立法预期损害程度大、影响范围广泛的应配置给专属立法机构，对于事中立法和事后补充性立法及立法预期损害程度小、影响范围窄的应配置给具有剩余立法权的行政机构。这为我们研究健康与安全管制的立法模式提供了关键的理论架构。

二、职业健康和安全管制立法权的解构类型

一个国家的立法权力配置不当。可能会出现立法权过于集中或立法权过于分散的状况，在多数情况下，由于管制机构本身的惰性或者顽固性，往往很难做到适度管制的要求，而表现出管制不足或管制过度的现象。无论是出现哪一种状况，立法规制都会对社会权利的保护带来效率损失，导致立法的低效。对于职业健康与安全管制的立法而言，西方国家不同于中国的是，西方国家在进行健康与安全管制立法之初就确立了平衡健康安全权利与立法权力、行政权力之间关系，协调个人利益与社会利益的立法目标，以“权利”为本位来制约立法权力配置的失灵。…在宪法基础上。制定专门的有关健康与安全的法律法规，并结合“判例法”作为法的表现形式。而在中国，职业健康与安全管制立法的初衷即以“行政干预权”为本位。以保障国家经济战略、政治运行或方针政策的顺利实施为目标，在具有基本法地位的《安全生产法》、《职业病防治法》等基础之上，进行着大量的行政法规的创制，以“成文法”作为法的表现形式。这样就很难保障健康与安全权利在管制立法中的权力与权利平衡。

西方国家在职业健康与安全管制立法问题上崇尚议会至上的原则，职业健康与安全的立法权本质上归属于立法机关，行政机关基于社会治理事务的专业性与复杂性而获得部分对议会立法权解构出来的“剩余立法权”，制订行之有效的规避各种自然、技术或社会因素引起的健康和安全风险的法律规范；而东方国家在职业健康与安全管制立法的问题上，则崇尚行政至上的原则。行政机关与管制机关通过组织法的规定获得职权性立法权，进行积极的行政立法活动，并突显部门权力与部门利益的重要性，对有利可图的管制事项具有较大动能去行使立法职能，表现出管制过度的现象；而对无利可图的事项则尽量推诿责任、弱化监管，以表现出管制不足的现象。体现了行政立法权相对议会立法权间规制竞合效率的低效。

世界上有两种类型的立法权解构模式，一类是立法

机关立法权占主导地位，行政立法权与司法制衡力量相对均衡的立法权解构模式；另一类是行政立法权占主导地位，立法机关立法权与司法系统力量相对弱小的立法权解构模式，这样的分类其实质是对应着国家宪政权力相互制衡与社会力量的此消彼涨。在中国，立法机构的权力从来就没有达到过西方国家议会立法权的水平，尤其是新中国建立以来，国家实行单一制的结构形态，各级政府及其所代表的政党在社会公共事务的管理中一直占据着主导地位。在职业健康与安全管制中。代议机关权力的影响力与完备而庞大的党政体制相比。只是处于从属地位，党委成为了各级代议机关或行政机关的领导核心，领导着对健康与安全的立法、执法与司法活动。由于长期受党委与行政机关控制思维的影响，职业健康与安全权利是被控制、被管制的客体。劳动者被认为是不成熟的，再加上我国“重生产、轻安全”经济发展战略的导向，在职业健康与安全上普遍存在着劳动者权利被忽视。话语权被剥夺的现象，很少有劳动者参与到管制立法的过程，而当真切的职业伤害发生时，劳动者的申诉与救济途径又变得微不足道的模糊，从而进一步凸显了行政立法权(或剩余立法权)相对占优的规制竞合局面。

三、中西方职业健康与安全管制立法权解构的现实应对

在西方，对职业健康与安全管制的立法通常由议会统一进行专属性立法。将健康权利与安全权利统一到一部法律之中，并施行立法为先、行政在后的管制策略，然后有条件地将部分剩余立法权授予给管制机构或地方各州，进行施行标准、执行程序等内容的创制，但这些创制性立法必须受到来自议会系统与司法系统的严格审查与监督，因为，它是西方国家三权分立制度中立法权、司法权对行政权进行制约的具体体现。如，美国各州就具有对健康与安全管制立法的独立立法权。而且，州的立法标准通常还会高于联邦的立法标准；美国具有独立地位的行政管制机构——职业安全和健康管理局则具有相对的施行标准的制订权。西方国家的这种立法权解构模式有效地抑制了职业健康和安全管制委托——代理中潜在的逆向选择与道德风险，它以社会权利的保护为核心。构造了一套行之有效的多重保护机制，一是从宏观层面从立法权解构的角度确保职业健康和安全规制的立法权配置正义，从机制上消除管制合谋现象发生的可能；二是从微观层面从行政、立法、司法相互制约的角度确保社会力量能对行政管制主体形成行之有效的制约机制，包括司法诉讼机制来进行自我保护。

中国对职业健康与安全管制的立法通常是先由行政机关进行法律的创制活动，然后以两种形式予以颁布：一种是以部门规章、行政法规的形式；另一种则是以草案的形式提交全国人民代表大会讨论通过。而中国具有行政职能的机关部委曾一度达到1993年的87个之多，2008年实行大部制改革后，仍有28个之多，众多的行政机关依据组织法所赋予的职能进行着广泛的职权性立法。对于职业健康与安全管制立法而言，卫生部、安监局、质检局、特种设备监督局等部门都具有进行行政立法规制的职权。如此一来又出现了行政管制机构间立法权的竞合问题，从而形成了相对分散、竞争的立法规范。中国施行“行政为先、立法在后”的立法规制策略，这种立法体制遭遇分散管制带来的职责交叉、责任推诿、部门利益、权力合谋等规制失灵问题。并进而削弱了职业健康与安全管制立法的有效性。造成时下中国频繁发生的矿难、职业病等职业伤害事件。当然，我们知道隶属于政府机构的管制主体在执行管制行为过程中，相对于司法机构的执法行为而言，具有相对优异的主动性与时效性特点，由于中国司法系统对行政管制机构的制约性存在着体制性的缺陷，司法系统的行政色彩亦较浓，中国职业健康和安全管制机构对职业健康和安全的强力管制、行政裁量和适用法律的参与，在一定程度上替代了司法诉讼的某些功能。这就造成了中国职业健康和安全管制在现实实践中普遍遭遇低效、公信力下降、管制合谋、领导干预执法等诸多现象，而民众在求助于法律诉讼机制方面，却往往陷于相对被动的无奈境地。

透过《中华人民共和国安全生产法》第一条“保障人民群众生命和财产安全”的条文可以看出。其立法精神侧重于建构于生产关系基础之上的“经济性”，这种立法精神的差异反映了我国对职业健康与安全管制立法仍属于行政权占主导地位的立法阶段。其次，西方国家通常是先通过健康与安全立法。再来建立管制机构，强调对劳动者与消费者身体健康与生命安全的“社会性”保护，注重对立法权力的解构，以实现健康与安全权利预期损害的最小化。法律明确规定着管制机构的权利和责任，且行政程序严格，管制机构通常具有独立性，独立于行政机构之外，强调立法权对管制权的制约。是防止权力滥用、降低预期损害的具体体现。如，美国职业安全与健康管理局是依《1970年职业安全与健康法》而成立的管制机构。而中国通常则是先建立行政机构，再制订职业健康与安全管制的行政性立法来实现行政目标，且法律执行的程序性较差。

四、中国职业健康和安全管制立法权解构的转向策略

立法规制的权力是理性的。缺乏制约的剩余立法权将导致立法活动的合谋与滥用，而职业健康与安全权利客体却是多元的。如何通过对具有理性特征的规制权进行合理解构，并降低权力对职业健康与安全权利的控制，转而追求一种社会权利一立法权力之间的动态制约平衡将是完善职业健康与安全管制立法的变革方向。然而，职业健康与安全管制的立法模式没有绝然好坏的标准，唯有与一个国家政治、社会、经济环境相适应的模式才是最佳的立法形态。注重对立法权力的解构与配置，优化不同立法权力所带来的立法效率。减少职业健康与安全立法权力的滥用与合谋。最大限度地降低对社会权利带来的预期伤害，以实现对职业健康与安全权利保护的平衡将是世界各国职业健康与安全管制立法转向的目标所在。

在中国的政治系统内。如何寻求行政权力、立法权力与司法权力供给的相对平衡，优化管制效率成为我们对职业健康和安全管制立法权重构研究的目标所在。中国职业健康与安全管制的立法大致经历了一体均衡与分散失控的两个阶段。一体均衡阶段是对应1978年经济改革前的计划指令时期，该时期，国家对职业健康与安全实行由劳动部统一进行规制立法的模式。政府通过指令性计划可以很好地将企业利润、劳工权利与政府职责控制在大体均衡的格局之内，这一时期。国家面对经济基础薄弱的经济环境。大力推行重工业发展战略。但这一时期的职业健康与安全保护工作却可以有效控制在范围之内。分散失控阶段则对应着1978年市场经济改革之后的市场竞争时期，在该时期。国家对职业健康与安全的管制随着机构改革的职能分拆。原由劳动部统一行使的职业健康与安全管制职能一分为四，分别赋予给安全生产监督管理局、卫生部、特种设备监督管理局、质量监督管理局四类机构，实行多元化的管制模式，但这种模式常常由于缺乏各管制主体间的有效整合机制。致使管制过程中出现

行政性立法权占优、多头立法、立法边界不清、管制职责交叉、管制标准不一等问题。在国家经济改革进程中。随着我国政府逐渐退出对企业的直接干预，我国职业健康和安全管制对劳动者、消费者健康与安全权利的保护责任主要交托给企业负责，倡导企业自主经营、自负权益保护责任的发展理念，结果反而导致了这一时期大量职业健康与安全伤害事件的频发，尤其是自2000年以来，矿难、职业病事件屡屡发生，健康与安全的规制陷于分散失控的格局之中。

多元分散管制作为一种制度安排。具有多个机构共同管制的特征，其执法成本显著提高，部门间的协调与配合出现相对低效。自2000年以来，我国频发的矿难事故与职业病伤害事故从某种程度上反映了我国管制机构间协调性差、管制合谋现象普遍、管制弱化等弊端。同时，由于我国立法过程中宜粗不宜细的立法精神，导致职业健康和安全管制立法的标准不清、立法遭曲解、法案无法执行等问题。当然，我国职业健康和安全管制的部门执法形式在现行的宪政体制之下，仍然是国家职业健康和安全管制的重要形式，而负责具体施行管制标准立法和管制法案执行的行政部门，通常与部分管制执法对象之间有着比较密切的关系，甚至存在着直接的利益关联，如此一来，部门利益对法律权威的干扰就会真切地发生。相对而言，多数西方国家对职业健康和安全的管制实行的是独立综合型一元管制模式，即职业健康和安全管制的职能集中于一个部门，该部门成员由商务部、卫生部、劳工部等部门成员综合组成，由该部门独立行政职业健康和安全的管制工作，如，美国，国会具有专属立法权，先行制定具有基本法意义上的《职业健康和安全法案》，确定管制的标准、程序及方法，而设在劳动部内的职业安全与健康管理局，则具有剩余立法权，主要从如何有效规避各类不可预见性的健康和安全风险的角度独立地制定职业健康和安全的管制措施，施行事前立法在国会。事中、事后立法在管制机构的原则。这为我国管制立法权配置供给提供了借鉴经验。

经验的对比反思可以告诉我们，对职业健康与安全的管制，立法权力的解构对应着剩余立法权的分权，而分权的不明确带来了健康与安全规制责任的交叉与重叠。中国对职业健康和安全管制施行依托于行政机构的行政职权性立法模式，在得不到有效的外部司法监督和有效的人大立法监督的条件下，行政职权性的立法权将会带来职业健康与安全管制立法的越位与效能低下，虽有法无执行或弱化执行的问题。中国形式分散的行政立法权囿于行政权力的理性特性，在财税分权的利益驱动之下。更多呈现出立法的部门利益化倾向，再则，职业健康与安全管制外部救济制度的缺失使得健康伤害事件的责任方得不到应有的处罚，权利永远陷入弱小无助的境地，权力合谋的现象总会找到现实发生的土壤。

综上所述，中国职业健康和安全管制立法权的解构重塑应遵循这样一条路径：即，重塑人大专属立法权与行政剩余立法权的边界，将具有基本法意义的《中国职业健康和安全法》专属立法权配置给人大代议机关，并对具有配套法律意义的《职业健康和安全管制标准》、《职业健康和安全管制执行程序》、《职业健康和安全管制听证制度》等立法权也配置给人大代议机关，以发挥立法机关立法功能的专属性，这些立法权限不得以任何授权的形式授予给国家行政机关；同时，将规避各类生产技术、自然环境、社会因素引起的健康和安全风险的规制立法职能以剩余立法权的形式配置给隶属于政府部门的管制机构，发挥行政管制机构处理行政事务的专业性与灵活性。在重塑立法权解构的过程中，还需要对分散多元的职业健康和安全管制机构进行职能整合，以形成具有综合独立地位的管制机构，实行一元综合型管制模式。努力构建一种社会权利、行政权力、司法权力、立法权力相互制衡、总体供求均衡的管制模式，才是我国职业健康与安全管制立法权重构的策略方向。