群体性事件的发生机理及防控路径

郑宁波

摘 要： 群体性事件作为社会转型期必然的副产品，成为各级政府不得不面临的一个难题。基于政府信任的视角，应当从完善公务员管理制度、建设服务型政府、强化政府法治观念、扩大不同群体的利益诉求渠道等方面来防控群体性事件。

关键词： 群体性事件； 政府信任； 利益； 矛盾

中图分类号： D625文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2012)02-0055-04

The Path of Group Incidents Occurrence and Control

——Basing on the Perspective of Trust in Government

ZHENG Ning-bo

（Northwest University of Politics and Law， Xian710063， China）

Abstract： As an inevitable by-product of social transition period， group incidents become a difficult problem which the governments have to face. Based on the perspective of trust in government， we should improve the management system of public servants; build service-oriented government; strengthen the government rule of law； expand demand channels of different interest groups.

Key words： group incidents； trust in government； interests； contradictions

我国现阶段正处于社会转型期，随着改革的不断深入、完善，社会结构发生了巨大的变化，同时也积累了大量社会矛盾，不同利益群体之间的冲突日益显现，当这些冲突以极端的、非理性的形式爆发出来时就是所谓的群体性事件。中共中央办公厅于2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》中对群体性事件的界定是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。政治学理论认为群体性事件是群众自发地表达自身利益的一种方式，实际上形成了对公权力的挑战；从社会学视角来说，群体性事件是社会矛盾的表现形式之一，是社会紧张状态的一种释放途径，是“减压阀”，在一定程度上可避免大的社会动荡，对保持社会的长期稳定是有积极作用的。

当群体性事件发生时，作为社会秩序的管理主体，各级地方政府在应对群体性事件中扮演着不可替代的角色，尤其是政府在处理群体性事件时能否获得民众的信任，即政府信任的高低直接决定了处理措施能否发挥作用，社会秩序能否得到控制。因为所谓政府信任是政府与民众之间心理关系的抽象化，表现为民众对政府及公务人员行使行政权力履行公共管理和服务职责的信心，既包括信任政府公务人员，也包括信任政府机构和其所提供的公共服务。

一、政府信任与群体性事件的消解存在正向关系

（一）政府信任是政府政治合法性的重要来源

政府不仅要通过合法的形式、程序取得其政治合法性，更要通过体现、维护公共利益等内在道义价值的方式维护其政治合法性。政府只有赢得民众的信任才能获得真正的合法性，如果民众对政府失去信任，像实质上是官民矛盾这样的群体性事件就不可避免会发生。

（二）良好的政府信任是政府有效行使其职能的基础和保障

信任关系是政府与民众的互动结果，能够将彼此有效地联接起来，在此基础上，政府及公务人员依法高效行使职权可以确立充足的政府信任资源，反过来又成为政府有效履职的基础和保障。美国学者法兰克·K·索能伯格说：“信任是无形资产中最重要的一种，它没有外形，没有内质，但却指挥着我们的行为，而且其存在与否将统治我们的行为。”[1]不可否认，当群体性事件发生时，政府信任的高低强弱决定了民众在何种程度上信赖和回应政府，信任资源匮乏的政府就很难获得民众的真诚配合，不能有效控制事态。

（三）政府信任的高低直接影响政府治理群体性事件的结果

当发生群体性事件时，拥有充沛信任资源和威望的政府对民众具备极强的动员和组织能力，可以激励民众积极配合政府，如果政府及时采取有效措施，就能够迅速合理地处置群体性事件。相反，如果政府信任缺失，将不可避免地会导致事态的蔓延和扩大。与此同时，政府对于群体性事件的态度表现和应对方案也是民众评判政府形象与政府执政能力的关键。美国公共管理学者乔治·弗雷德里克森说：“信任是问题的关键所在。如果民众对政府失去信任，对民选的官员和任命的官员失去信任，那么民众就会对政府决策的执行持不合作态度，特别是出现危机或者资源短缺的时候，如果这些决策的执行需要一些牺牲，民众是不会合作的。如果公务员是民众的信托者，负责执行民众的意愿，那么正是他们的自我服务行为损害了民众的信赖，最终使政府失去了民众的信任。”[2]

二、基于政府信任视角看待群体性事件发生的原因

（一）社会各阶层贫富差距过大是群体性事件发生的深层原因

伴随着我国经济结构、社会结构的巨大变化，利益冲突越发明显、利益关系复杂多变、利益主体日益多元，以占有大量资源为特征的强势群体和以大量人口为特征的弱势群体正在形成，贫富差距越来越大，远远超过警戒线。贫富差距的失衡引起了贫困群体心理上的挫败感、甚至剥夺感，这成为群体性事件爆发的主要诱因。因为在老百姓看来，政府有责任调控社会各阶层的收入保持在合理的差距范围内，而不是既得利益群体利用手中的权力和资源不断固化自己的强势地位和高额收入。当政府没有制定规则积极合理地分配财富或者调控行为没有取得成效时，老百姓对于政府的期待一次又一次落空，政府信任也就随之降低，發生群体性事件的可能性加大。历史唯物主义的观点认为，利益冲突是人类社会一切冲突的最终根源。马克思曾经说过：“人们所争取的一切，都同他们的利益有关。”[3]

另一方面，强势群体的利益诉求能够通过其所占有的公共政策的制定、执行等资源得以满足，而迫切需要表达利益诉求的弱势群体却越来越被边缘化。在这种情况下，他们就会采取激进的反抗方式，暴力、骚乱、打砸抢成了他们表达意愿的无奈途径。

（二）部分公务员素质低下是群体性事件发生的直接原因

公众是通过公务员的行为表现来判断政府是否可以被信赖的，高素质的公务员队伍是政府取得公众信任的基石。但在现阶段社会转型的过程中，人们的价值观念日益多元化，公务员中的拜金主义、以权谋私、腐化堕落等现象日益严重，违法乱纪行为时有发生，老百姓非常痛恨。这些直接导致了公众对政府的信任态度丧失，政府的合法性和权威性下降，政府信任急剧衰落，许多矛盾一触即发，群体性事件的发生难以避免。

从宪政的逻辑来看，政府是接受民众委托，代理行使国家权力的，目标是提供满足公众需求的公共物品和服务。[4]老百姓也许不懂这其中的逻辑关系，但是他们按照常识、情理也能够判断出政府官员吃拿卡要、挥霍公款、贪污受贿这样的行为是背离职责的，没有履行服务于民的本职工作。所以，公务人员以公权侵害私权的行为逐步积累形成了公众的不满情绪，进而削弱了政府信任。当某一事件偶然成为导火索时，民众极易借助于集体行动发泄心中的怨气。同时，由于政府对于老百姓的说服力和领导力已受到削弱，当群体性事件发生时，政府的承诺和处理方案不容易获得民众的认同，进而导致动用警力，使得矛盾更加对立。这样一来，管理成本加大了，工作效率却很低下，陷入恶性循环。

（三）政府角色定位偏差是发生群体性事件的间接原因

1. 政府缺乏服务观念。在我国各级政府机关，传统文化中的官本位思想根深蒂固，人治重于法治，管理多于服务，甚至将个人的权威凌驾于组织和法律之上。一些公务人员在执法实践中对涉及群众切身利益的问题反应冷漠，不是及时了解、处理不同利益群体之间的矛盾，而是脱离群众，对侵犯群众利益的现象听之任之。这种服务意识的欠缺、管理水平的低效使得或深或浅的一些社会矛盾慢慢处于无法消解的僵化之中，特定群体的不满和愤恨情绪逐步加深。

2. 政府与民争利，存在自利性倾向。政府的自利性是指政府在履行管理社会公共事物这一宪政职责的同时，存在为自身生存和发展创造有利条件的倾向性，因而在管理行为中寻找机会谋求私利。[5]一些西方著作中用“法团化”来解释政府的上述行为，所谓法团化是指地方政府与企业等经济实体联合，形成利益捆绑共同体，当政府实施管理行为、进行公共决策时会优先保护自己共同体的利益，而忽视、甚至背叛公共利益，表现为利用公共权力插手市场经济，或者直接进行经营活动，成为与民争利的市场垄断者。比如常见的土地问题就是地方政府以建开发区、发展城市等为借口，用极其低廉的价格从农民手中征得土地，再转身以补偿价格的十几倍、几十倍卖给房地产开发商，成为最大的获利者，失地农民与城市普通购房者成为政府获利的垫脚石，这也往往成为群体性事件的诱因。

3. 政府缺乏尊重公民权利的意识。一些政府领导人最多考虑的问题不是为民办实事、而是个人职位升迁，所以为了政绩、形象，对于公民维权行为绝对的制止，这也是造成群体性事件发生、扩大的一个重要原因。比如在对冲突的性质没有调查清楚之前，就主观判断参加群众是恶意的闹事者，认定群众的上访、游行、抗议行为破坏了社会稳定，选择对下打击压制、对上隐瞒事实、对外封锁消息的做法。这种无视公民权利的态度和稳定压倒一切的思维不但不利于纠纷的化解，反而可能激发更大规模的群体性事件。

（四）政府信息公开不及时是群体性事件发生的催化剂

在我国，绝大部分社会信息由政府掌握，政府对于信息公开有很大随机性，比如：公开标准不统一、公开内容不全面、公开程序不明确。尤其在涉及特定利益群体事项的政策制定过程中，不透明、不公开、甚至封锁消息，导致群众由于恐惧心理和信息缺失而容易相信一些流言，从而发生群体性事件。从实践来看，任何群体性事件的发生都有酝酿的过程，最终爆发的根本原因是缺乏有效的沟通路径。政府在观念上无视公众知情权，在工作上缺位、错位造成双方信息不对称、沟通不畅，所以谣言四起，引起很多误解。

笔者认为政府不愿公开信息的原因主要在于：（1）受传统文化中“慎言”思想的影响。传统文化就像人们身体里面的血液一样客观地存在，并且无时无刻不在默默影响着人们的行为，再加上制度的不健全和利害关系的考虑，政府官员面对媒体往往选择避重就轻，特别是涉及群体性事件时，更是三缄其口。（2）受还不完善的政绩评价机制的阻碍。在我国目前以发展为核心的管理模式下，主政地区的GDP数字和社会稳定就是政府官员升迁的阶梯，自然地，官员就把群体性事件看成自己升迁道路上的绊脚石，他们首先考虑的是群体性事件对于自己乌纱帽和政绩的影响，采取轻描淡写或者拖延不报的态度，不能及时发现、解决社会矛盾。（3）缺乏敬业精神。群体性事件不仅考验政府的管理水平，也是在考验官员的责任心。在已经发生的各种类型群体性事件当中，很难看到官员的换位思考，他们没有设身处地地站在事件中利益受损当事人的角度来分析问题，而是一味地为自己开脱，撇清责任，这必然导致公众对政府权威的不信任。

四、提升政府信任是防范、治理群体性事件的关键

（一）完善公务员管理制度，提高公务员素质

公务员是政府当然的形象代言人，在公众眼中，政府是抽象的，公务员才是具体的管理者，代表着政府的执政形象。政府想要取信于民，树立威信，必然取决于公务员队伍整体素质的提高。

1. 树立民本理念。以民为本强调执政为民，明确政府实施管理是以民众的意愿、期望和要求作为出发点和落脚点。行使国家权力的公务员群体要以大局为重，坚持全心全意为人民服务的优良执政传统，为了国家和人民的利益认真履职，绝不能利用手中的权力为个人和少数人谋利益。公务员在处理各种群体性事件中处于一线的关键地位，他们的言行对于事件的发展趋势至关重要。加强公务员的民本思想、规范处理手段是妥善处置群体性事件的前提；同时对于那些在群体性事件中失职的公务人员，要严格实施问责制度。

2. 加强公务员职业道德建设。由于公务员的执法效果不仅是针对某一具体相对人，而且呈现出几何式放大的示范效应，所以公务员的职业道德不仅要靠自觉坚守，更需要制度来强化。比如对公务员定期进行行政伦理的培训，加强民众对公务员的评议力度等。从各国政府的管理实践来看，一国公务员的素质高低对政府的执法效果和管理水平起着决定性作用，毕竟适用法律不仅是按部就班，更是烫平立法皱褶的过程，其中，人作为能动性的因素至关重要，可以想象如果公务员具有了强烈的职业道德，政府的办事效率就会大大提高，从而确立政府良好的公众形象、加强政府威望，进而民众会信赖政府。

（二）转变政府职能，建设服务型政府，增强人民幸福感

政府的职能是服务，中央一再强调，要进一步解放思想，转变政府职能。现代政府的服务内容包括保障公民权利、协调社会利益、回应社会诉求、规范社区自治、监管社会组织、提供社会安全以及应对社会危机。与市场经济时代匹配的是有限政府、服务政府，以市场经济的理念和方法带动政府转型，形成新型的政府文化是当务之急。

1. 转变政府工作态度，强调服务意识。要使得政府的自身行为、管理活动和公共事业的规划有科学的规则，必须在制度上制定不同层次的、系统配套的法律法规体系。

2. 坚持走群众路线，化解各种社会矛盾。政府官员要下到基层、深入生活，掌握群众的思想动态，了解群众需要什么、做些什么，做到胸中有数，并及时排查和发现矛盾隐患，认真分析各种矛盾，掌握预防和化解矛盾的主动权。比如现阶段政府特别需要关注贫富差距越来越大这个问题，应当调研弱势群体的生活状况，倾听他们的需求，积极合理地制定措施来解决这个主要矛盾。

3. 继续加大反腐败力度。廉政建设是最有说服力的、获取民心的执政建设，官员贪污受贿必定损害民众利益，只会使得政府丧失民心，官民矛盾加深。综上所述，只有建设服务型政府，执政为民，建设幸福国家，政府才能取得人民的信任，进而，强大的信任资源可以使得人民群众在群体性事件中配合政府、双方合作抵抗各种流言和压力，化解群体性事件。

（三）强化政府法制建设，健全政府责任制度

从根本上说，国家的使命是为了社会的需要和为公众服务，政府的职责就是创造各种条件满足民众的合法利益要求，提供良好的社会秩序，维护社会稳定。对于政府能否善意履职，法律制度是最可靠的保障，建立、健全法律法规，建设法治政府是提高政府信任的关键。

1. 政府权力的来源和行使都只能以法律为依据。对于公权力来说，法无明文规定不得为之，这已经成为法治的基本要义。政府的机构设立必须以宪法、组织法为依据，不得任意扩张；政府行使权力应以法律规定为界限，不得擅断越权，凡法律没有授权的，政府均不得为之。是否对于政府的行为划定明确的界限，即政府是否依法行政是衡量法治国家的试金石。

2. 责任追究制度是保证政府履行职责的最可靠制约。政府出现违法行为时，应当积极、勇敢地承担责任。在我们这样一个有着“官贵民贱”传统的国家，如果政府带头尊重法律，勇于为自己的不当、违法行为承担法律责任，能够起到极好的示范作用，引导老百姓也在法律的秩序内表达自己的诉求。法律作为现代文明社会中一种利益冲突的科学解决机制对于社会秩序有着非常重要的梳理作用，如果一个国家的政府带头守法，有着良好的法治观念，社会矛盾都可以通过法律程序这种便宜的、正当的、合法的方式解决，老百姓也就不会选择极端的私力救济方式，那样可以大大减少群体性事件发生的可能性。[6]

（四）扩大不同利益主体的政治参与渠道

利益诉求是指民众通过各种渠道及时充分地表达自己的利益要求，政府适时地根据民众意见作出政策调整的机制。现代社会利益日益多元化，不同的群体有各自不同的利益，而且由于我国正处于社会转型期，很多新出现的利益群体无法找到诉求路径，或者路径被人为堵塞，即体制内救济通道走不通，那么他们只能选择非制度化的表达途径，所以一套畅通的民意表达机制是消解社会矛盾的必需公共产品。[7]一方面要使得现有的诉求渠道保持畅通，民众在表达自己的利益和诉求时有基本的路径可以遵循。另一方面，基于我国的现实情况，必须要拓展新的更加有效的表达和诉求渠道。在现有制度下，人民群众可以通过信访、调解、仲裁、诉讼等体制内的途径表达其利益诉求，但从我国居高不下的信访数量和社会矛盾频发的现实情况来看，上述几个途径还不能有效地解决问题，当然其中的原因是多方面的，笔者认为关键是体制内的诉求渠道必须能够公开、公正地对待利益当事人，做到秉公执法，取得民众信赖，尤其是司法救济，作为正义的最后一道屏障，要真正发挥定纷止争的作用，否则，矛盾必然就到体制外寻求出路，可能引发群体性事件，而且政府信任面临再一次挫伤。另外还可以构建社团性的诉求主体来维护某些特殊群体的利益。在群体性事件中，合法性利益表达主体缺失是普遍存在的问题，主体缺失使得利益群体没有了共同的交流平台和与政府对话的可能性，因而极有可能成为散兵游勇随时出现在任何一起群体性事件中发泄情绪。所以，对于利益群体的表达需求而言，应当加强利益诉求主体的组织化建设，规范利益诉求代言机制。政府可以有意识地培育一些社会组织的建立和发展，避免存在利益受损群体缺失合法性利益表达主体的问题。此外，地方政府应该更多地采用网络等现代通讯技术和听证会等民主管理方式来倾听民意，对一些涉及公民权利和利益的重大社会问题，及时引导公众表达意见，主张诉求，这样既可以推动公众积极参与社会管理，还可以避免政府的决策与公众的利益脱节，甚至互相矛盾，唯有如此才能实现社会和谐。

群体性事件作为一种经济高速发展时期必然伴随的社会现象，并非我国所独有，西方国家也都在社会转型期面临过类似的问题。在逐步的治理完善过程中，各国都不约而同地采取了重新构建、提升政府信任这样的治本措施。因为不同利益主体之间的矛盾本身并不可怕，作为一种社会现象，它必定会伴随国家存在的始终。对于管理者来说，真正要考虑的是如何使得利益主体相信政府能够运用合理的规则来公平地解决矛盾。

参考文献：

[1]〔美〕马克·E·沃伦.民主与信任[M].吴辉,译.北京：华夏出版社，2004：31-40.

[2]〔美〕乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003： 33-36.

[3]马克思恩格斯选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1972：82-84.

[4]徐家良.政府评价论[M].北京：中国社会科学出版社，2006：9-13.

[5]金太军，张劲松.政府的自利性及其控制[J].江海学刊，2002，（2）.

[6]周海生.地方政府应对群体性事件的缺失及系统重构[J].陕西行政学院学报，2009，（2）： 61-64.

[7]田文利，李云仙.公务员伦理法制化的若干思考[J].陕西行政学院学报，2011，（1）： 49-50.

[责任编辑、校对：任山庆]