当前乡镇财政状况的调查和思考

彭银凤 李文浩

乡镇财政作为最基层的一级财政，担负着组织国家财政收入和管理乡镇自有资金的双重职责，是保障乡镇政府正常运转的“助推器”和“原动力”。财政收支结构的优劣、财政保障力度的大小，直接影响乡镇经济发展和社会事业的进步。当前，南昌县乡镇财政在农村税费改革后存在财力缺口大、收支矛盾突出、负债日益加重等诸多困难，已成为制约乡镇发展的“瓶颈”。因此，乡镇财政如何走出低谷，加快推进乡镇财政体制改革，是目前我们必须集中精力予以解决的实际而又重要的課题。

一、南昌县乡镇财政的基本现状

南昌县乡镇现行财政体制是2004年开始实行的，该财政体制在确定乡镇财政收支的基础上，兼顾吃饭与发展的关系，在调动乡镇当家理财的积极性上发挥了重要的历史作用。但该体制运行了十七年，乡镇财政收入结构、财政支出总量、乡镇企业发展、国家财税体制等方面都发生了巨大的变化，出现财政增长乏力、收支矛盾突出、乡镇债务过重、财政结余严重下降等现象。

1.财政增收乏力。推行农村税费改革后，农业税停征、契税上划、个体户纳税起征点上调等，使乡镇财政收入锐减；乡镇统筹款、行政事业性收费逐步取消，治安等罚没收入上划，超计划生育罚款受政策影响明显减少，造成乡镇财政的非税收入几近为零；主体税种的缺乏是乡镇收入结构性巨变的重要原因。但多年来，上级要求财政收入仍要保持高速增长，而地方主体税种缺乏，非税收入减少，乡镇很难从正规的税收收入中获取所需的来源。虽然乡镇政府采取优惠政策，加大招商力度等措施，但大多受区位和资源的限制，收效甚微。加之税收征管部门由上级垂管，乡镇政府只有护税协税功能，迫使其不得不寻求体制外的税源。

2.“吃饭财政”侵蚀。乡镇作为一级政权存在，部门设置功能齐全，由于向下和横向分流渠道的匮乏，即使精简机构、执行起来往往是减少机构不减人，庙少和尚照样多，某些乡镇的政府部门甚至成了解决就业的唯一渠道。同时受地域和观念的影响，偏远乡镇的卫生、教育等部门无人问津，人员退休后只能聘请临时人员，加之受调资政策因素影响，财政供养人员支出负担日趋沉重，“吃饭财政”挤占公共财政，有的连“吃饭财政”都保证不了。由于“吃饭财政”的影响，许多公共建设项目无资金来源，削弱了乡镇政府的执政能力。

3.财政支出较大。乡镇政府作为基层政府，是上级各种政策落实的基本执行单位，乡镇财政在保障干部职工工资福利和政府机关日常运转的同时，还要提供地方经济发展、社会综合治理、环境保护、基础设施建设等各方面的经费，以及各项临时性检查、验收活动等各类不可予见的繁重支出，加之人员、车辆、物价增幅较大，乡镇政府本级公用支出增长较快，2010年全县各乡镇公用经费（不含个人工资及福利）支出12 826万元（平均1 508.9万元），比2004年增加7 394.2万元，增长136.13%，其中增幅大的有:办公费用859.4万元，增长137.83%；小车费用771.27万元，增长116.52%；招待费用733.88万元，增长90.96%；其他部门费用3 592.4万元，增长301.15%。

4.乡镇负债过重。目前，以立法形式对财政投入作出刚性要求的法律法规越来越多，法定支出、评优升级和考核培训达标活动对乡镇支出的要求越来越高，上级财政在财力集中的同时却将应由上级财政负担的支出部分或全部下放给乡镇，如义务教育、公共卫生、基础设施建设、社会治安、环境保护等，乡镇替上级承担了很大的责任，造成事权与财权的严重失衡。另一方面，乡镇作为一级政府，为争先进显政绩，在各种达标、基础建设、招商引资、财源建设等方面都需要乡镇财政投入，但由于大部分乡镇经济发展落后于当前社会经济的整体发展，财政收入的增长潜力和财政承受能力脱节，财政与事权越来越不适应，负债就形成了无法回避的普遍现象。据调查，至2010年底，全县乡镇其他债务为61 753.6万元，比2004年增加44 412.1万元，增长256.1%；欠县财政29 184.8万元，增加30 379.7万元，增长2 542.45%。

5.收支矛盾突出。乡镇财政在安排预算支出时没有细化预算，对乡政府财务拨付是用多少拨多少，部分项目建设、设备购置、突发事件和受政策影响的调资等方面的支出没有留有余地，造成支出规模日趋增长，加之税源增长乏力，财力的增长满足不了支出增长的速度，而部分乡镇为了显示财政“收支平衡，略有结余”的假象，人为地调整支出，少报结余或瞒报财政赤字。从报表反映，南昌县乡镇财政结余为64.6万元，都实现了收支平衡，略有结余，但经过账务还原，南昌县有13个乡镇财政出现赤字，累计产生财政赤字为13 433.04万元，另三个乡镇财政结余仅为150.28万元。

二、改善乡镇财政困境的对策和建议

南昌县乡镇财政基础薄弱，问题多样，这既有客观因素影响，也有受财政体制的影响。财是政的基础，政是财的目标，无财即无政，乡镇财政作为一级政府的财务保障，其在社会主义新农村建设、构建全民和谐发挥着不可替代的作用。为扭转目前乡镇财政面临诸多的困难，应通过加大力度改进财政体制，促进乡镇财政摆脱困难，走出困境重现活力。

1.合理界定乡镇财权与事权。在完善财政体制时要充分考虑乡镇实际情况和存在的主要困难，对其应该享有的财权要予以充分保障，对其应承担的事权予以明确划分。一是核定财政收入。对乡镇区域内的各种收入和招商引资入园企业税收划归乡镇，作为其固定收入来源，要在完成南昌县拼争全国五十强县市的的前提下，根据乡镇实有税源和经济发展的规模及潜力，确定乡镇收入基数和增长比例，避免盲目地下达收入任务，乡镇为完不成财政收入任务“打肿脸充胖子”的假现象。二是核定财政支出。本着“保正常支出、保正常运转”的原则，将农村中小学教育、公共卫生、农村低保生活保障、农村五保供养、抚恤、离退休人员工资、村级管理费等必不可少支出由县财政负担。为保证县乡干部同劳同酬，也可将乡镇干部职工工资及个人公积金划归县财政，由县财政负担。将原对乡镇结算补助中的调资补助部分作为，县财政对上述支出的补充，减少县财政的部分压力。对新农村建设、农业开发等公益性投资项目按上级规定应由乡镇配套的由县财政配套。对乡镇政府的公用经费支出，应根据乡镇总人口、在编在职人员、城镇规模、近三年公用经费支出规模，科学预测制定合理的补助标准。对按照财力和标准支出测算仍有缺口的，县财政通过转移支付的方式对乡镇进行补助。三是明确乡镇财政超收分成。应本着“激励先进、扶持困难”的原则，根据乡镇税源多少、税收潜力和乡镇实有财力等因素，确定不同的分成比例。对完成当年收入基数的，按乡镇分类实行奖励；对超收部分按乡镇分类确定不同的分成比例；对未能完成收入基数的乡镇按负增长率扣减公用经费。

2.大力加强乡镇招商引资。招商引资是乡镇经济工作的生命线，是乡镇税源建设的增长点，要以“等不起”的紧迫感、“慢不得”的危机感、“坐不住”的责任感抓好民营经济的发展，借助外力，启动内力，抓好开发特色型经济，营造一流的投资环境，引导民营企业参与水电开发、农业开发、旅游开发。根据乡镇自身产业特点打造总部经济，走以存量换增量，以资产找资本之路，实现低成本扩张。突出抓好税收含量高、发展后劲足的财源项目，促使项目引得进、留得住、富得起、做得强。形成项目在当地、就业在当地、税收在当地，形成“经济以民有为主、投资以民间为主、企业以民营为主、事业以民办为主”的局面，实现农业增效、农民增收、财税增长。县政府对乡镇招商引资工作要作为一个重要考核指标，对乡镇招商考察项目进行全盘考量，避免项目重复，安排单项工作经费，防止名为考察实为旅游的现象，对正式落户企业按实际注册资本进行分档奖励，对落户园区企业产生的税收应全归乡镇财政，激励乡镇的积极性。

3.推进“乡财县管”的管理机制。“乡财县管”制度是中央继农村税费改革后的又一重大举措，旨在通过规范乡镇财政收支来缓解基层财政困难，巩固农村税费改革成果，降低财务运行成本，规范乡镇预算支出，防止乡镇政府新的违规举债，“乡财县管”主要是对乡镇财政资金使用、支出拨付进行总量控制，但不能代替乡镇财政功能。“乡财县管”后乡镇政府的支出规模会逐步减少，但要真正做到“减事、减员、减支”，在转变政府职能、县级统筹收支的同时，还应通过制定实施机构编制法规，确定乡镇机构数量和人员编制，做到定岗定人，特别是控制临时聘用人员增长。

4.加强乡镇税收的征管力度。在各乡镇按体制内税源和经济发展规模，确定乡镇财政收入基数的前提下，乡镇财政收入压力骤减，但乡镇政府对税收征管的力度绝不可放松，在招商引资的同时更要督促配合税收部门加强征收力度，确保区域内税收应收尽收，并及时入库。税务部门要建立税收征管信息平台，并接受财政、监察、审计的监督检查，对互引税收、玩忽职守、收取人情税、关系税等故意扰乱税收秩序的行为，要进行严厉查处，并依法追究责任。

5.努力化解乡镇债务。乡镇政府要高度重视债务风险的化解工作，坚持采取可行措施，积极稳妥地解决债务问题。一是要对债务进行清理认定，根据历史资料和相关凭证，确定债务处理的核销办法。二是坚持量力而行，控制新增债务，乡镇在项目建设和基础建设要有发改委的立项审批和财政部门对资金的安排，防止搞劳民伤财的政绩工程和形象工程。三是对乡镇政府承担的债务，要建立偿债基金列入年度预算，县财政对乡镇超收分成部分，根据各乡镇债务规模和乡镇财力结余情况分别确定合理比例，既要让乡镇留有发展资金，又要达到逐步化债的目的，消除财政赤字。

（作者单位：南昌县审计局）