剑指“地债” 铸造辉煌

阿文

［编者的话］2011年初，全国性的债务审计工作序幕拉开，时间紧、任务重、工作量大，这项工作如何部署、开展？

江西省审计厅债审办及时抓住了工作的重点和难点，探索创新出《债务审计操作指导》、《“见账、见人、见物”审计要点》、《债务审计报表市县手工汇总流程》。这些审计技术与方法得到审计署领导和署债审办的充分肯定和高度重视，并作为“经验交流”材料下发全国各级审计机关学习借鉴。在时间紧、任务重的情况下，江西审计人探索出一条成功之路，展现了全省审计机关和广大审计干部善于协同作战、攻坚克难的精神风貌。

这次专项审计工作的开展极大地提高了审计干部队伍的业务能力和水平，拓展了审计人员的视野，为今后的审计工作提供了许多启示。

2011年上半年，江西省地方政府性债务审计工作在省委、省政府的坚强领导和审计署的有力指导下，全省各级审计机关加强领导，精心组织，周密部署，密切协作，克服时间紧、任务重、工作量大等困难，组成110个审计组共1 300余人，对除南昌市本级外的10个设区市本级和100个县（市、区）政府及其所属部门及机构、经费补助事业单位、公用事业单位和融资平台公司等单位8个年度的地方政府性债务情况进行了审计。通过审计，基本摸清了全省地方政府性债务的规模结构和增减变化情况，客观评价了全省地方政府性债务使用和管理情况，分析揭示了各级政府债务产生的原因和债务管理、使用中存在的主要问题，并就防范和化解地方政府性债务潜在风险提出了有针对性、可操作性的审计建议。这次全省债务审计工作得到了审计署和省委、省政府的充分肯定和高度评价，全省有10个单位、7名个人受到审计署的表彰，受奖层次之高、受奖单位和人数之多，在全国地方审计机关名列前茅。

领导高度重视 有序推进债务审计的有力保证

此次债务审计各级政府的重视程度，审计层次规格之高，前所未有。为切实加强全省地方政府性债务审计工作的协调和领导，省政府专门成立了由副省长孙刚为组长，相关单位领导为成员的全省地方政府性债务审计工作协调领导小组，领导小组办公室设在省审计厅，抽调包括4个正处在内的19名审计专业人员负责处理日常工作。武汉特派办和江西省審计厅成立了由李晓钟特派员和王殿军厅长为组长的地方政府性债务审计工作协调领导小组。各设区市政府也相应成立了债务审计工作协调领导小组，组长绝大部分由市政府常务副市长担任，在审计协调会和审计见面会上，政府领导对做好地方政府性债务审计工作做出批示或明确指示，为本次审计提供了强有力的支持。省政府还在第一时间召开了全省地方政府性债务审计统一进点电视电话会议，并向全省转发了国务院办公厅《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》，印发了《江西省地方政府性债务审计实施方案》。针对《审计报告》指出的问题，各级政府认真研究部署审计整改工作，有的还研究制定了相关管理办法，全省债务审计成果及时得到了有效的利用。在重大节点上，在各个关键环节，厅、局领导都亲临一线，召开了多次碰头会、办公会，现场指挥、把关，做到了见事早、行动快、效果好。

各级党政领导的重视为审计机关有序推进债务审计工作提供了坚强后盾和有力保证，债务审计工作得到了各级政府和相关被审计单位的积极支持与配合，保障了全省债务审计工作顺利进行；各级审计机关领导都亲临一线，靠前指挥，极大鼓舞了一线审计人员做好债务审计工作的决心和信心。

精谋五大布局 搞好债务审计工作的重要保障

在整个债务审计过程中，始终将把握关键节点作为债务审计工作的重中之重，精心谋划、周密部署、未雨绸缪，为顺利组织实施全省债务审计工作提供了重要保障。一是起步局。早在2011年2月15日，厅领导在全国债务审计培训班现场就研究部署了江西债务审计各项前期准备工作等事项，回来后及时向省委、省政府汇报，召开厅长办公会进一步传达、研究、部署我省债务审计工作，为起好步、开好头按要求于2月底前正式进点实施审计做好了充分的准备工作。二是会议部署局。为及时分析、研究和解决审计中发现的新情况、新问题，研究部署全省债审工作，分别于2月26日、3月7日、3月14日、3月17日、3月24日、3月29日召开了六次全省债务审计视频会，事实表明，周密紧致的会议部署，为完成全省债务审计工作任务奠定了坚实的基础。三是差异分析局。考虑到财政部、银监会等四个部委刚对截至2010年6月的全国政府性债务情况做过专门摸底调查，各级政府领导必然会将这次债务审计数据与四部委债务数据相比较，并要求审计部门说清差异构成原因等情况，2011年2月全国债务审计培训班结束后，省债审办立即派专人多渠道、多途径调查了解、收集掌握各级财政2010年6月债务数据和四方对账资料，并着手研究考虑本次审计债务规模结构的官方参照依据等问题。3月2日至4月19，省债审办先后多次通过开会、发文件（简报）等形式研究部署审计与财政债务差异构成、原因分析审核工作。四是报表会审局。我们一直把报表数据的准确、完整性作为债审工作的重点。3月9日，省债审办组织对被审计单位提供的债务报表进行了初步会审，确定审计的方向和重点。4月3日至6日，省债审办又组织对厅11个审计组初步填报、审核完成的债务报表进行了会审。4月18日至23日，省债审办再次对各审计组审核确认的债务报表进行了集中会审，发现问题及时纠正；五是报告完成局。早在3月14日，王殿军厅长就在全省债务审计视频工作会上提出要把边审计、边分析问题、边准备报告贯穿审计实施阶段始终。实施阶段要着手考虑审计报告的内容，有重点有针对性地关注一些问题。3月24日在全省债务审计组组长和主审的视频会，进一步要求各审计组结合审计报告框架内容“缺什么、补什么”。4月18日至22日，省债审办组织对各审计组提交的审计报告进行会审，并按审计报告框架结构分块落实到个人，统一报告口径，严把报告质量关。

严守一条底线 保证债务审计质量的基本原则

针对这次债务审计工作时间紧，任务重，范围广，头绪纷繁，省债审办要求各审计组严守“按照审计工作方案、五统一的原则，以审计署的文件精神为准”这条底线，审计过程中不质疑、不争论、不随意表态。与此同时，要求所有参加审计的审计机关和审计个人正确处理三个方面的关系，一是正确处理好全面审计与突出重点的关系。即要求在债务审计中做到逐笔审计，要“见账、见人、见物”；突出重点就是要求在债务审计中做到摸清底数、结构、规模和风险，对重大债务单位、重大债务项目、重大债务资金进行重点审计，对拼盘类债务、打包类债务、统借统还类债务、拖欠类债务等可能存在的重复认定、重大差异和债权债务置换转换等进行重点审计。二是正确处理好摸清底数与查处问题的关系。明确指出摸清地方政府性债务的底数是这次债务审计的重中之中，要重视各年度债务的审计工作，严格分清债务形成年度。对各年度债务的审计中，不仅要核实年末债务余额情况，还要严格分清债务的形成年度情况，为客观分析地方政府性债务规模、结构、成因等提供准确依据。同时，要对重大损失浪费、重大违法案件，进行重点核实和突破，要对重大的潜在风险进行重点揭示。三是正确处理好全面客观评价与防范审计风险的关系。要求审计评价应以审计结果为基础，按照审什么，评什么的原则，全面客观评价地方政府性债务在促进地方经济社会建设、改善民生和基础设施建设等方面取得的成就。对审计过程中未涉及、审计证据不充分、评价依据或者标准不明确以及超越审计职责范围的事项，不发表审计评价意见，有效防范审计风险。

“严守一条底线”和“正确处理三个关系”为全省债务审计人员明确了审计目标，确保了债务审计质量。

技术方法创新 提高债务审计效率的必然途径

目标明确和布局周密解决了“为何审”、“审什么”的问题，但“如何审”却需要审计人员根据长期的经验积累结合债务审计项目的具体特点做出属于自己的审计专业判断。地方政府性债务审计对于市、县甚至省级审计人员来说，几乎都是全新的课题，它既需要传统的财政财务收支审计手法，更需要成因、效益、风险等分析、判断能力，以及融资、工程、区域国民经济发展等综合知识的支撑。因此，审计技术与方法的创新才是实现债务审计目标，防范审计风险的重要手段和途径。

全省债务审计人员在审计时间紧，任务重，涉及范围广，审计对象复杂的环境下，知难不怯，开动脑筋，创新和提炼了不少好的、实用的债务审计技术与方法，如：厅赴赣州市审计组作为此次审计工作的牵头处室，做了大量的审前调查准备、审中协调和审后归档工作，其提交的审计报告有深度，审计发现的问题被审计署全面采用，审计成果突出；厅赴抚州市审计组与抚州市审计局首先倡导“边填报、边审核”，通过信息报道和经验交流的方式，以提高债务审计效率，扩大审计成果；厅赴九江市审计组将“债务审计问题解答”分门别类，便于审计人员查阅，制定“拖欠工程款债务审计流程图”严控审计风险；厅赴吉安市审计组与吉安市审计局采取倒计时挂图作业、逐级承诺制，以及“三堂会审”的经验做法，确保审计质量，债审工作得到市领导的高度评价，审计整改工作见效快；厅赴上饶市审计组认真把握“时间点、基本点、风险点”等三个关键点，实行“总——分——总”相结合的办法，注重工作实效；厅赴宜春市审计组始终把“资金和项目”作为审计的两个关键点，以债务资金流向为主线，以建设项目为载体，注重“面、线、点”的有机结合和解剖分析，对政府性债务在支持地方经济社会发展方面所发挥的积极作用作出了客观、全面、准确的评价；厅赴萍乡市审计组与市审计局实行资源共享制度，注重问题的查深查透，多方位、多角度地发现和分析债务举借、管理、使用过程中存在的问题，全省汇总选取该组案例说明专门问题5处以上，审计整改工作也在有序进行；厅赴青云谱区审计组审计全过程实行“一查二问三看”和“三个注重”，确保全面核实和攻克难点；厅赴新余市审计组还结合债务审计的特点，创新审计取证方法和工作底稿的编写，使得债务审计如虎添翼，效率倍增。

各设区市审计局与厅各审计组并驾齐驱，在债审工作中集思广益，如：景德镇市审计局建立“四动机制”，实现“五个结合”，做好“真、见、准、揭、评、议”六字文章，同时注重审计成果的转化利用，在责成相关单位整改落实的基础上，市政府还通过政府常务会议研究出台了《景德镇市政府性债务资金管理办法》，使该市政府性债务管理工作尽快走上制度化、规范化轨道；九江市审计局采取集中培训与现场指导相结合、省厅指导与市局督导相结合、报送审计与现场审计相结合、把握关键环节与抓好重点单位相结合、严格控制遵循审计程序与提高审计质量相结合等“五结合”的方法，切实、有效提高审计质量；南昌市审计局充分利用债务审计信息平台，指导和推动全市债务审计工作，市赴新建县审计组开发的报表校验工具走在了审计署的前面。与此同时，该局努力做好与武汉办的对接、服务工作，塑造了我省基层审计机关的良好形象，体现了基层审计人员的较高素质；赣州市审计局克服本级预算与经济责任审计同步进行，审计覆盖面又多的困难，发挥信息平台优势，精心组织，采取实地观察与审查资料相结合的方式，查深查透，充分体现了审计人员细致和专业的工作作风；上饶市审计局在铅山县总结交流的基础上，提出“严把范围关、做到不漏报，严把项目关、做到不重报，严把审核关、做到不多报”，把债审工作做到一线，现场解答疑难问题；萍乡市审计局结合厅审计组设计的关于政府性债务问卷调查表，深入分析各县区政府举借债务的原因及在债务的借、管、用、还各环节存在的问题和遇到的困难，有针对性地提出了7条审计建议，履行了审计监督与服务并重的职能；鹰潭市审计局建立“分级调度指挥机制”、“挂图倒计时落实制”和“信息联络机制”，切实形成债审工作合力；为了加强审计质量控制，宜春市审计局合理调配审计力量，每一个审计组都配备一名熟悉计算机业务的审计人员，为全市债审工作提供技术保障。该局还对参加这次审计的人员发放通讯费用补助，以加强债审工作的机动性；新余市审计局认真组织债审工作，审计报告得到当地党委、政府的高度重视，并针对审计发现的问题责成财政等部门按照审计报告的要求作出审计整改，并已收到整改情况的反馈报告。

团队奉献精神 完成债务审计工作的致胜法宝

在近三个月的时间里，我们的审计干部以强烈的事业心和高度的责任感，克服家庭、生活等实际存在的多方面的困难，服从命令听指挥，始终坚持在工作第一线，全身心投入到债务审计攻坚战中。大家夜以继日，加班加点，节假日仍坚守岗位，带病坚持工作的事迹处处可见，充分展示了广大审计人员顾全大局、严守纪律的集体荣誉感，吃苦耐劳，忘我工作的奉献精神，体现了全省审计机关和审计个人在“大兵团”作战环境下的团队合作精神，涌现了一大批先进集体和先进个人，也充分证明了我省审计干部是一支特别能吃苦、特别能战斗的高素质的审计团队。

审计团队合作精神和个人无私奉献精神提供了强大的信心和决心支撑，是圆满完成全省债务审计工作任务的致胜法宝。

当然，由于这次债务审计规模空前，且时间紧、任务重、政策性强，加上参审人员业务素质参差不齐，审与被审双方对政策法规的理解存在偏差，审计过程中也还有一些茫然并走了一些弯路，这些都需要全省审计人员在今后的审计工作实践中不断总结和提高。不仅如此，全省债务审计工作也只是开了个头，后期债务问题整改和债务制度、机制建设与完善以及更多的审计任务还在等着我们，担当经济社会运行“免疫系统”的审计工作任重而道远！

（作者单位：江西省审计厅）