汪泽秋解析长沙土地管理制度创新

刘许生

2010年6月，长沙市国土资源局发布了在长沙新一轮的土地利用总体规划修编的最新数据。

根据本轮土地修编，长沙市规划到2020年人均城镇工矿用地、人均农村居民点用地以及中心城区人均建设用地均将下降；而地均GDP则将由2005年的1285.93万元/平方公里增加至2020年的8304.63万元/平方公里。

随着工业化、城市化的推进，建设用地需求日益增加，土地供需矛盾日益突出。省委常委、市委书记陈润儿多次指出，在土地资源紧缺的情况下，严格控制城市无节制地外延扩张。土地怎么样才能省着用，成为一个重要的课题。

因此，长沙市国土资源局按照“两型”社会建设的要求，改革和创新国土资源管理制度，探索建立城乡一体的土地利用规划、城乡一体的建设用地市场，积极探索征地制度改革，大力推进节约集约用地，加速推进了全市城乡一体化进程。

2月初，长沙市国土资源局局长汪泽秋详细解析了土地管理制度改革创新的内容。

创新土地利用规划机制

“城乡一体化，首先是城乡规划的一体化”。汪泽秋说。

在规划编制中，长沙市国土资源局坚持创新理念，科学编制，达到“五规合一”、形成“四级覆盖”、实现“三级管理”。

“五规合一”即将土地利用总体规划、城市建设规划、产业发展规划、生态环境保护规划、土地综合整治等五个规划合一；

“四级覆盖”是指形成市、县、乡、村四级覆盖的规划体系；

“三级管理”即建立市、县、乡三级规划管理机制，促进土地资源的保护与合理利用。

目前，此方式在大河西先导区先行先试。先导区先编制了土地利用总体规划，在此基础上编制了环境保护和城市规划，做到了规划内容的无缝对接，解决了规划和项目“两张皮”的问题。为确保规划的落实，先导区建立了纵向到底、横向到边的规划监管体系。

“新修订的《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）》已按国土资源部及其他相关12部、委意见修改完善，并通过湖南省国土资源厅和国土资源部审查，上报国务院审批。”汪泽秋介绍说。

为使城乡土地利用规划有机衔接，在国土资源部的指导下，长沙市国土资源局对全市范围内农村土地利用现状进行了调查分析，以土地综合整治为平台，开展村级国土综合规划编制工作。通过编制村级规划，统筹村域内国土资源利用、村庄建设、国土整治、生态建设和农村产业发展，使其既符合新农村建设及推进农业产业化发展的需求，又能积极支持我市城镇化、工业化发展，促进城乡统筹，满足“两型社会”建设的要求。

全市先行试点50个村，其中先导区、长、望、浏、宁各10个村，把规划编制与农村土地综合整治相结合，以规划规范引导土地综合整治，整合各渠道资金，集聚利用，综合实施。

目前，部分试点村的规划编制工作已经完成，得到了国土资源部的充分肯定。

创新节约集约用地激励机制

长沙市通过多年探索与实践，已形成了多种节约集约用地模式，如以咸嘉新村和莲湖村为代表的农民安置节约集约用地模式；以新河三角洲、黎托新区及梅溪湖片区为代表的城市建设节约集约用地模式；以长沙经开区和隆平高科技园为代表的开发园区节约集约用地模式；以大河西先导区莲花镇为代表的新农村建设节约集约用地模式等，促进了长沙市存量土地、闲置土地和农村集体建设用地的开发和利用，极大地缓解了全市建设用地供需紧张的矛盾。

长沙市黎托片区是国土资源部批准的全国节约集约用地试点地区，是国土资源部与湖南省人民政府签订的部省合作协议中长株潭城市群“两型社会”建设重点项目。经估算，该地区按原规划基础设施用地需1093公顷，采用人车分流、基础设施配套对接的节地模式，片区基础设施用地仅640公顷，仅此一项节地率达40%。

2011年10月，长沙市政府下发了《长沙市黎托片区节约集约用地试点工作方案》，明确了各项工作。

长沙市以提高土地利用效率为目标，引导机关事业单位和企业自觉节约集约用地。

2011年10月底，长沙市政府下发了《长沙市关于工业园区建设和使用标准厂房管理办法》，规定新建标准厂房总投资原则上应在5000万元以上，项目容积率在2.0—7.0之间，建筑密度不低于35%，绿地率一般不高于15%。

同时，运用优惠政策盘活存量土地。原工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率的，不再补交土地出让金或者调整租金。

另外，还可以通过土地置换等方式推进产业调整。在旧城改造和城市新区建设中，鼓励推行节地型城市发展模式。

在符合土地利用总体规划和城市规划的前提下，对已批已用和已批未用的建设用地通过转让、改变土地用途等措施进行置换，盘活城市内部低效利用土地。五是加强地上、地下空间综合开发利用的研究和规划，鼓励开发利用城市地下空间。

最后，鼓励农村集体经济组织以多种方式充分开发利用经依法批准收回的集体建设用地使用权和闲置的原学校、卫生院、行政办公用地等，盘活集体土地资产，提高农村建设用地利用率。

创新农村土地流转交易市场

“根据长沙市实际，长沙市国土资源局制定下发了《长沙市农村土地流转交易暂行规则》、《长沙市农村土地承包经营权交易管理暂行办法》、《长沙市林权流转管理暂行办法》、《长沙市集体建设用地管理暂行办法》4个规范性文件，于2010年5月起开始实施，试行土地使用权、林权、承包经营权归口交易，探索法律允许的农地向非农地合理置换，双向流动，加速农村土地资产化进程。”汪泽秋介绍体现了长沙市国土资源局对农村土地流转交易市场的重视和努力。

为建立城乡统一的土地有形市场和交易平台，长沙市依托现有国土资源市场，建立了农村土地承包经营权、林权和农村集体土地使用权等“三位一体”的土地流转交易市场。

2009年，成立了长沙农村集体土地流转交易中心，与市国土资源交易中心合署运行，为城镇国有土地出让转让、城镇国有划拨土地入市、农村集体土地流转、林地流转、农村土地承包经营权流转等提供市场服务，并提供与农村土地流转交易有关的政策咨询、信息发布、交易代理、纠纷调处等相关服务。

同时，长沙市的各县（市）也成立了相应的土地流转交易机构，开展土地承包经营权、林权和农村集体土地使用权的流转和交易。

2010年6月24日，长沙市举行首场农村土地流转交易会，2宗挂牌流转交易的农村土地顺利成交。其中，岳麓区莲花镇飞马土地专业合作社委托交易的3000亩农村土地承包经营权流转项目，流转年限为30年，成交价为160万元／年（按年度支付）。

浏阳市林地林木流转中心委托交易的浏阳市大围山镇永幸、泥坞、田心村5700亩林权流转项目，流转年限为42年，成交价为421万元。

望城县金峙土地专业合作社委托的5宗预申请农村土地承包经营权流转项目签定了流转合同并正式办理流转手续。我市农村土地实现了由民间交易、无序流转，向市级土地流转交易平台集中规范流转交易的重大转折。

2011年8月18日，长沙市再次举行农村土地流转交易会，宁乡县湘湖等4家土地合作社的4个土地承包经营权流转项目，总面积2978.72亩，顺利通过市农村土地流转交易中心流转，成交价为1473元/年。规划种植为蔬菜等农作物，流转年限10至15年不等。

创新征地安置补偿机制

2008年4月，长沙市对征地拆迁办法进行了修改和完善，重点是对补偿安置模式进行了改革，由过去的留地安置改为现在的“两转变一纳入”的安置办法，并开始实施，

“两转变”一是转变土地性质，过去农民的安置地是集体建设用地，现在转变为使用国有土地；二是转变农民身份，将失地农民转变为城镇居民。

“一纳入”是被征地农民除享有原政策规定的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、房屋和附着物补偿费外，还将其纳入城镇社会保障体系，和城镇居民一样享受就业培训、基本养老保险、基本医疗保险、养老生活保障、基本生活补助等社会保障，解决被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障的问题。

为建立宅基地有偿退出机制，促进宅基地流转，实现农村土地资产的增值升值，长沙市积极探索建立“宅基地换住房、承包地换社保”的办法，在先导区坪塘镇试行“退出原有宅基地获得城市住宅、退出承包地获得社会保障、保留集体经济组织的收益权”的改革。

对此，汪泽秋欣慰地说：“在这一改革模式下，凡是自愿放弃宅基地和退出承包地的农民，除按照长沙市现行标准领取货币补贴到城镇购买商品房或保障性安置房、并且以家庭为单位纳入城市社会保障体系外，同时还保留集体经济组织的各项收益权利（包括土地补偿费、安置补偿费等）。目前已经出台改革方案，得到农民的普遍欢迎。”

2011年以来，长沙市积极探索版块拆迁和协议拆迁新模式，岳麓区梅溪湖、岳麓山风景区等8个协议拆迁项目，完成腾地3200亩；开福区实施协议拆迁项目5个，其沙坪工业组团启动后，迅速组织实施，现已基本完成腾地进入招商建设阶段；浏阳市启动了道吾山片区一个整组的板块拆迁，拆迁工作较为顺利。

2011年10月上旬，国土资源部调研组对长沙市征地制度改革试点情况进行调研，肯定了长沙在相关方面做出的尝试和探索，认为其“基础先行、以小起步、八规合一”的思路对各地试点改革工作有重要的借鉴和学习意义。

汪泽秋

1983年毕业于湖南省地质学校； 1996年起任湖南省地矿厅办公室副主任 ； 2000年起任湖南省国土资源厅执法监察局副局长 ；2005年起任湖南省国土资源厅科技外事宣传处处长 ；2007年起任湖南省国土资源厅综合规划处处长 ；2009年6月起任长沙市国土资源局党委副书记、局长 ；2011年3月起任长沙市国土资源局党委书记、局长至今。

长沙市国土资源局获部级以上奖励

（近五年）

从2002年-2010年，一直保持全省文明单位、全省文明标兵单位（湖南省委、省政府授牌）

2010年度：

1、全国国土资源管理系统先进集体（国土资源部授奖）

2、全国国土资源系统依法行政先进单位（国土资源部授奖）

2009年度：

1、全国“保增长、保红线”工作先进单位（国土资源部授奖）

2、全国县（市）、乡（镇）、村级干部国土资源法律知识宣传教育培训活动先进单位（国土资源部授奖）

2008年度：

1、全国国土资源动态巡查工作先进单位（国土资源部授奖）

2、全国“百日行动”显著单位（国土资源部授奖）

2007年度：

全国开发区清理整顿工作先进集体（国土资源部授奖）