把地票制度作为湖南统筹城乡发展的重大战略

易可君

所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过垦复并经土地管理部门严格验收后产生的指标。

地票交易制度，是上述指标以票据的形式通过“农村土地交易所”在其运行范围内公开拍卖。地票购买者包括土地储备机构、园区建设单位、民营企业、国有企业、自然人。这种交易制度设计是“先造地后用地”，农村闲置土地资源依法有序退出，先把农户宅基地及其附属设施用地、农村集体建设用地垦复转化成耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大、保护效果更好。同时，地票交易制度创新可以有效解决当前工业化和城镇市化加速期，城市建设用地指标紧张的矛盾，而城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少。

这一由重庆市创造的新型“交易工具”已经在实践中被证明是破解用地瓶颈的有效探索。因此，湖南大可在重庆地票交易实践基础上，结合本省实际，进一步完善，探索建立自己的地票交易系统，推进城乡统筹发展。

以地票缓解“地荒”

湖南省面临的现状是，一方面是工业化和城市化“两化”叠加成倍放大的土地需求市场，另一方面是中央对城市建设用地指标的严格控制。2010年，国家批给湖南的用地指标不到1.3万公顷，而年初根据各地市上报的用地数据，新增建设用地总量高达3万公顷，缺口巨大。城市土地市场的巨大需求与用地指标严控的矛盾就是“两化”进程中的用地瓶颈。而建立地票交易系统正是突破这一用地瓶颈的有效手段之一，通过复垦农村土地产生地票，先补后占，增加湖南用地指标的数量。

其次建立地票交易系统可以成倍增加农民土地财产性收益，尤其是使远离城市的偏僻农村土地资本价值凸显。重庆地票交易所挂牌运作两年多来，一年要进行十几次的地票交易，2009年第一批次成交价在8万/亩，2010年则上涨至20万/亩，2011年7月初的交易，地票暴涨至32万/亩。地票交易制度设计规定除去垦复成本（偏僻农村土地垦复成本约3-5万元），地票交易所得的85%归获得地票的农民，15%归村组集体。地票交易所得远高于政府征用农地（征地价按该土地年收获16倍计算）所得。

再者建立地票交易系统还有利于建立城乡统一的土地市场，缓解征地拆迁矛盾。湖南农民宅基地及其附属用地往往都很大，而且一部分农民进城务工经商多年，这些宅基地处于休置状态，建立地票交易系统，对休置宅基地进行垦复促进了农村土地（指标）与城市资本的对接，城乡要素在有序流动下得到了优化配置。

另外，地票交易是一个公开透明的引入了市场竞争机制的交易制度，可以看作竞争充分的有效市场，因而它具有土地资本价值的发现功能。湖南的农地征用，政府一直采取行政手段，征地价格也是按文件确定的标准计算，反映不了土地的增值功能。建立地票交易系统后，对于农地的资本价值及土地的增值效益，农民看得见、摸得着，感觉真实，交易公平。

推行地票：湖南先天优势巨大

湖南具有获批建立地票交易系统的政策资源。2008年，国土资源部正式出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，湖南成为第一批获试点省份之一。在此基础上，申请建立地票交易系统是使用这一政策资源的延续。2010年，湖南获得国家批准的增减挂钩指标约1000公顷，说明中央政策对湖南的倾斜。同时，长株潭已获批为全国“两型”社会建设综合配套改革试点城市群，完成此项改革任务，不可能不在城乡建设用地统筹、补占平衡及建立统一规范的城乡土地市场做出探索。所以，湖南申请建立具有湖南特色的地票交易系统增加了有份量的政策资源筹码。

湖南农村具有巨大的可垦复土地存量。湖南农民进城务工经商人数规模巨大，约1千万，其规模位列全国前列。而且湖南拥有洞庭湖平原，湖区农民宅基地及其附属设施用地面积不仅较大，而且都能百分百地垦复成上等耕地。笔者粗略估算，假设1千万打工族有1/3在城市已落地生根，以2.5个人为一个家庭单位计（因为打工族中有很多是夫妻举家外出打工，折算成家庭平均人数要少些），湖南省有约133万个家庭可申请地票交易，进行宅基地及附属设施用地垦复。再按每个家庭平均1.5亩占用地计算，仅宅基地一项可垦复耕地近200万亩，约133333公顷。今后国家给湖南省每年建设用地指标很可能会稳定在1万公顷左右，实施增减挂钩，133333公顷意味着湖南省可以使用13年。巨大的可垦复土地为湖南建立地票交易系统提供了持续稳定的交易“标的”。

湖南具有建立地票交易系统的巨大的市场空间。近年来，“两化”叠加成倍地放大了湖南的土地需求市场，每年1万公顷的建设用地需求市场还要持续10—20年。尤其是长株潭城市群一体化建设，建设用地需求市场巨大。这说明湖南具有建立地票交易系统的市场潜力。

路径选择：湖南地票可三步走

笔者认为，湖南要建立符合湖南省情的地票交易系统要采取“三步走”的策略。第一步，利用长株潭“两型”社会先行先试的政策资源优势，先在长沙市试点建一个地票交易所，在长株潭三市统筹地票交易，进行5年左右的运作实践；第二步，总结长株潭地票交易试点运行的经验，将地票交易所的统筹范围扩大到“3+5”城市群；第三步，再经过5年左右的时间，待湖南省地票交易所的运行机制完全成熟后，将其运行范围推广至全省。

在地票交易市场层次拓展方面，先开发培育地票交易一级市场（地票发行竞拍交易市场）。与此同时规范发展地票交易的一级半市场（地票的协议转让市场）。待一级市场及一级半市场发育成熟后再开发开放二级市场，允许在一级市场拍得的地票在二级市场买卖。与二级市场开放的同时，探索建立湖南省区域性地票交易指数，用之反映地票交易的市场价格波动和供需状况，作为省委省政府监管调控土地市场的重要参数之一。

总之，在路径选择上，宜采取试点先行、核心突破、成熟推广的稳步推进模式，用15年左右的时间建立起全省统筹的统一地票交易系统。在市场层次拓展上，宜采用先培育一级及一级半市场，后二级市场的拓展顺序，积累经验，稳步推进的战略。

地票落地的细节要求

笔者认为湖南地票交易操作流程可以在重庆的基础上，根据湖南省情（非重庆省管县直通车摸式），简化为四个主要环节，第一，土地垦复，地票申请立项。在自愿前提下，由各村组申报年度土地垦复计划，乡镇累计汇总逐级报至县、市、省国土局（厅）专门管理部门备案，其垦复计划获省国土资源厅有关专门管理部门批准立项后（市国土部门照像立档），对农村闲置宅基地及其附属用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行垦复；第二，土地垦复验收发证。由市国土部门和农业部门联合成立的专业机构对垦复出来的土地进行质（土地评级）和量（土地丈量）的评估验收，将确认腾出的建设用地指标数报省国土厅专门管理部门，作为地票加以确认发证；第三，地票挂牌上市竞拍。地票在地票交易所挂牌上市，所有法人、机构和具有独立民事行为能力的自然人，均可在交易所竞拍购买地票；第四，地票转用。竞拍买到地票的法人、机构及自然人，在城市规划区范围内去寻找可开发的、现在还是农村土地，用地票当征地指标进行转用。土地征收后作为国有土地进行招挂拍，买到地票企业与其他竞争者一起再参与招挂拍竞争，取得土地使用权。

湖南建立地票交易系统起点要高，不仅地票交易所的硬件系统要一流，更重要的是要在重庆实施的制度设计基础上进行完善，制度软件设计要反映土地制度的改革趋势，符合湖南省情实际。

变原价转让为市场协议转让，培育开发一级半市场。重庆 “地票”交易制度设计存在的最大缺陷是通过竞拍拿到地票的法人、机构或自然人在参与城市土地竞拍时，如没拍到手，其地票转给拍到手的竞争对手只能按原价转让。这种制度设计会压抑地票需求市场，没有旺盛需求、没有适度的地票炒作空间，地票增值得不到补偿，市场效率会大打折扣。笔者认为，作为探索，湖南在地票市场建立运作初期，不准炒买炒卖是必要的，但为培育市场、发展市场，必须给地票以适度的炒作空间。所以笔者建议湖南在制度设计初始，就允许地票拥有者在竞拍失败转让地票时获取其增值收益，即以最近的那次地票竞拍的市价作为底价，供需双方通过协议转让，也即培育开放地票交易的一级半市场。一旦各方条件成熟，放开地票交易二级市场，允许炒作。

变“持票准入”为“持票准用”。如何维持地票交易市场的旺盛需求呢，重庆和成都地票交易都曾尝试过采用“持票准入”制度，但很快被中央叫停。这种制度设计下，地票需求马上热过头，成都的地票竞拍价很快由10万元/亩窜到了90多万元/亩，扭曲了地票内在价值，人为地造成市场失灵。所以笔者建议湖南在进制度设计时，为了维持地票的可持续需求，变“持票准入”为“持票准用”。无论你是从一级市场竞拍拿到地票，还是通过一级半市场协议转让拿到地票，你只有拿到足额的地票才能获得同等数量的土地使用权，这就是“持票准用”，要拿地先拿票。

变按土地垦复面积计票为按土地垦复质量计票。成渝现行的地票交易制度实行按土地垦复面积计票制度，其缺陷是存在“逆向选择”的问题。一等垦复土地的地票价值高于相同面积的三、四等垦复土地的地票价值，但是它们能申请到的地票指标及与此相关联的征地面积却是一样的，这样，高等级垦复土地就会被挤出市场。笔者建议，湖南在制度设计时，应该对不同质量的垦复土地赋予不同的系数，如一等土地的系数为1.2，中等土地的系数为1，下等土地的系数为0.8，其地票能申请到的征地面积为其原有面积与系数的乘积，这样“逆向选择”的问题就可以避免了。

变一次性支付地票价款为留取保证金的两次支付制度，确保垦复土地不抛荒。如何保证垦复土地不抛荒，也是成渝地票交易制度现时没有解决的问题。土地管理部门虽然设立了土地垦复档案，但被垦复的土地的承包权仍归宅基地主人所有，这些宅基地地主大多数在城市务工经商，不会去耕种经营这些土地，又舍不得流转，这样就会导致抛荒。笔者建议，湖南在设计地票交易制度时，应在地票交易后，从其价款中扣留一定比例保证金，经过3—5年验收确认未抛荒而成为熟地后，才能领取剩余保证金。另外，湖南在建立地票交易系统的同时，要深化以土地承包责任制改革，支持农民离土离乡进城，促进土地要素有序合理流转。

（作者系中共湖省委党校经济学部主任、教授）