集体土地建租赁房破冰

张艳玲

编者按：近日，北京、上海利用集体土地建设租赁住房获得国土资源部批准，更大的亮点在于，国土资源部不但允许北京市、上海市进行试点，也允许其他省份申请。此次京沪获批和试点扩面，成为集体土地开建租赁房的破冰之举。

2012年1月7日，在“全国国土资源工作会议”上，国土资源部部长徐绍史首次公开宣布，已批准北京、上海利用集体土地建设租赁住房。

不仅如此，一些“商品房价格较高、建设用地紧缺”的直辖市和少数省会城市，只要“由省级人民政府审核同意并报部批准”，也有望获批试点。

国土资源部表态合法化

此前，虽地方诉求强烈，住房与城乡建设部也早在一年前已公开表态可探索用集体土地建公租房，但国土资源部态度始终审慎。此次国土资源部的表态，不仅明确了北京、上海等地做法的合法化，也扩展了其他省份操作的空间。

早在2008年底，北京即表示“建成年租制的房屋用于收取租金保障农民长远利益”，并着手相关政策配套准备。但由于其与现有法律存在冲突，故屡有申报消息传出却未见实际动作。

按《土地管理法》，集体土地只限于耕种或村庄内公共建设，不能抵押和买卖。虽广东、江苏等地也有推动集体建设用地流转试点，但无不强调其不得用于房地产开发和住宅建设。集体土地进行其他非农建设，只有经征用转为国有土地后，才能“招拍挂”。

随城市化推进，大量集体土地被纳入城市规划圈。但只要性质不变，就不允许上市交易。一些土地学者认为，这在制度上使得城市国有土地和农村集体土地不能实现“同权”。

2010年，北京选择了50个村进行城乡一体化改革，涉及土地面积3200万平方米，需投资约2300亿元。

据一位参与改革的人士介绍，随着“招拍挂”市场上土地价格屡创新高，农民对拆迁补偿的诉求不断提高，拆迁成本高，官民矛盾大，原有土地征收模式难以为继。于是北京市保留农村集体土地原产权性质，以土地入股等方式发展农村集体产业，让农民分享城市化成果，不但降低征地成本，也避免矛盾。

2010年11月18日，北京市副市长陈刚透露，北京市政府已批准在集体土地建租赁房的试点方案，已有五个农村集体经济组织申请建房1万多套。这样的租赁房，面向非京籍流动人口，以市场价出租，收益归村集体经济组织所有。

无独有偶，上海市为解决外来人口居住问题，也计划试点集体土地上建公租房。上海市曾向国土资源部申报试点方案，计划占地600公顷，建设1000万平米、20万套公租房，解决90万人的住房需求。两地试点始终作为特例处理，土地用途也仅限于建设公租房，决策者一直未有推广之意。一位接近国土资源部的人士表示，此次试点扩面，与保障房建设任务压力有关。

按照住建部测算，2011年1000万套保障房需资金1.3万亿元。据全国人大常委会委员严以新测算，中央财政投入大概占了不到13%。他指出，在现行国家财政分配体系下，地方财政不堪负担。

2011年10月，在接受全国人大常委会专题质询时，国土资源部和住房与城乡建设部对租赁房的意见达成一致。国土资源部总规划师胡存智表示，国土资源部目前已给出了试点的原则性规定，之所以表述为“集体土地建设租赁房”，而没有提公租房，是因为公租房应该是政府建设的，将村集体建设的房屋称为租赁房更为准确。

上述专业人士分析，除北京、上海以外，其他试点将多在东部江苏、广东等省份。这些地方由于产业转移，原本的乡镇企业闲置地通过建设租赁房的方式操作，事实上升级为服务业用地，但一直未获法律认可，处于灰色地带。他认为，这些用地此次有望获得法律认可。

集体租赁只租不售

但集体租赁房至少应有两个原则：一是集体经济组织建设、运营；二是只租不售。

以往利用“城中村”集体土地建设的住宅等因无产权保障，被称为“小产权房”，国土资源部一直对其持否定态度。此次政府部门一再强调，租赁房并非“小产权”。

2011年初，北京试点获批的消息一度引发舆论对“小产权房”转正的猜测。

2011年1月13日，北京市国土资源局网站特意发表官方声明称，集体土地上建设租赁住房试点与所谓“小产权房”是完全不同的概念。对于占用集体土地违法建设的“小产权房”，北京市国土资源局将按照国家统一的政策依法进行处理。

该声明强调，集体土地上建设租赁房，是北京市在城乡一体化过程中为拓宽北京市租赁住房建设渠道，以多种方式解决城乡接合部地区周边产业园区、产业聚集区内的来京人员及其他人员临时性居住需求，促进农民产业增收，优化城乡接合部环境而在探索的一项新政策。必须符合规划，对建设主体、用地性质、用地方式都将严格界定，必须依法办理审批手续。

2011年12月30日，住建部住房保障司司长冯俊在接受中国政府网访谈时则强调，利用农村集体建设用地建公租房与“小产权房”不是一个概念。他表示，集体土地上建租赁房有一系列条件，比如房价比较高的地区、土地资源比较紧缺的地区、省级政府要为试点作出方案、要经国土资源部批准。

北京试点方案在经国土资源部征求各司局意见时，国土资源部即要求“严格房屋权属管理”，房屋产权证只发到村集体，不予分割，并注明租赁住房性质，不得改变用途，不得转租、转让、出售、抵押；要严格使用范围和使用期限，使用对象要符合公租房的条件，严格界定；承租期限不能过长，租期是三到五年。

集体土地租赁房建设，严格执行用途管制，只租不售，防止以租代售、进行小产权房建设。同时，建设规模也受严格控制，试点范围限定在城乡接合部50个重点村改造。

（资料来源： 财新《新世纪》）

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租赁房的运营思路仍有待探索

北京作为集体土地建租赁房政策落地的首站，其运营思路将具有普遍意义。但北京市国土资源局担心，租赁房建设由村集体运营会签署多份合同，表面上是短期出租，但会暗箱操作成“小产权”房的运作模式，因此考虑由区政府将村集体建设的房子承租回来，再统一对外出租，用行政手段控制地方运作。

2011年1月8日，在北京海淀“两会”政务咨询会上的消息也证实了这种思路。

北京市海淀区区政府负责人表示，唐家岭村将在村集体产业用地上自建约10万平方米公租房，政府将公租房集体“承包”外租给周边高科技企业员工，土地收益权和公租房的经营权归村集体，租金由村集体向村民“分红”。

但由政府“承包”的效果并不为学界看好。有土地学者对政府能否管好农民的房子表示质疑，认为若要真正实现城乡土地“同地、同价、同权”，也应该赋予农村集体租赁房更有保障的产权，让村集体自主经营。

但考虑到现实操作中的问题，多位业内人士表示，“如何操作效果更好，还有待于摸索”。